美国大选暗战:选民证件法之争

美国大选暗战:选民证件法之争

本文作者林垚,哥伦比亚大学政治学博士生,耶鲁大学全球正义项目研究员,本文2012年9月27日首发于《南方周末》,经游天龙增加部分新内容并配图后重新刊登。旧版近日被收录于《知乎日报》。

当2016年美国大选尘埃落定,人们或许会发现,决定大选结果的并不是双方候选人在聚光灯前的表现,而是两党支持者在各地各级法庭上围绕“选民证件法”(Voter ID laws)的无声厮杀。

(2016,你要证件)

美国共和、民主两党长期在选民证件法问题上泾渭分明。共和党一直热衷于推动更严格的选民证件法,而民主党则对此表示强烈反对。2013年以来,在共和党担任州长或控制议会的各州里,有15个州已经或正在抓紧制定相关法案,试图抢在去年中期选举前生效。但这些尝试却遭到了民主党的强力阻击。

身份证明、选民注册与选举舞弊

许多人在听说了围绕选民证件法的争议后,第一反应是诧异:投票时出示身份证件,这不是很正常的要求么?既然是合法选民,怎么可能连基本的身份证都没有?如果投票时不要求出示带照片的证件,怎么防止冒名顶替者呢?

首先需要说明的是,美国并没有全国统一的“身份证”。在政府颁发的各种证件中,称得上基本证件的,只有不印照片的“社会保障卡”(Social Security Card,简称“社保卡”),在出生或入籍时颁发,人手一份,终身有效。社保卡用途广泛,不论是办理信用卡,领取工资,还是接受政府提供的各种服务,都需要提供上面的号码。但社保卡由于不印照片,因此根据许多新出台的选民证件法,是不能用来在投票时证明身份的。
(社会安全卡,就是一个小纸片,而且只要可以合法工作的移民都可以申请)

由于汽车普及率高,因此在政府颁发的各种照片证件中,驾驶执照最为常见。不会开车的人,则可以办理各州自行颁发的、同样印有照片的“州身份证”(State ID,简称“州证”)作为替代。不同州的州证在办理难度、有效期长短、用途广泛程度等方面差别很大,并且有了驾照后州证一般自动作废,所以许多州里办理州证的人寥寥无几。
(亚拉巴马州发放的驾照,每个州不一样)

在日常生活中,除了安全需求较高的场合(比如机场安检)必须出示政府颁发的照片证件外,大多数时候人们往往可以用其它各种明自己的身份,比如学生证(虽然印有照片但并非由政府颁发)、写有姓名住址的电费账单等等。据统计,美国选民中大约有2100万人,手头没有任何由政府颁发的照片证件;当然,这些人绝大多数属于既买不起车、也没有机会去机场或其它“高档场合”接受安检的低收入阶层,尤其是大量处于社会底层的少数族裔。

(德州各族裔拥有身份证件比例一览)

投票时验证身份,主要依靠选民注册表。1993年《全国选民注册法》(National Voter Registration Act of 1993)规定,政府在日常提供公共服务的过程中,必须随时对接受服务的合格选民登记造册。到了选举日,选民首先在投票现场的注册表上找到自己的名字。接下来,多数州要求选民以照片证件、社保卡、电费账单、银行证明、社会福利支票等任意一种方式,简单地核对姓名,但也有十来个州完全不要求任何身份证明,只需要选民在注册表的名字上打勾,签字确认相应的法律责任即可。

这种办法乍看起来相当不靠谱:随便打个勾、签个字——岂不是太容易了?比如常有人因此担心非法移民会大规模假冒公民投票。然而仔细想想就知道,非法移民成天担惊受怕,巴不得躲着政府走,怎么会轻易到投票站自我暴露。
(加州驾照申请表截图,不仅可以选民登记,选民地址变更也可以一块办了)

事实上,更一般地说,由于冒名投票这种行为明显不能给个人带来多少利益,加上复查起来比较容易、判刑又严厉,因此几乎没有人会以身试法。
(选民欺诈是重罪,最高判刑三年半,罚款一万美元)

据统计,自2002年以来,全美国大大小小各种政治选举总数以亿计的投票人次中,平均每年只有8起冒名投票案件。尽管有报道称全美国约有160个县对选民登记表的更新不够及时,保留了一些已去世者或被剥夺投票权的重罪犯的名字,给潜在的冒用身份者提供了可乘之机,但在小布什任总统期间,司法部曾对此在全国范围内展开了历时五年的地毯式排查,最终结论仍然是,并不存在任何漏判的相关案例。至于一些声称冒名投票现象严重的研究,最后都被发现在数据处理上存在严重问题。罗格斯大学(Rutgers University)教授罗琳·米尼特(Lorraine Minnite)在其著作《选民舞弊的迷思》(The Myth of Voter Fraud)中,对这一问题做了深入而详尽的探讨。
(德州过去两次大选仅有四人选民欺诈,但却有六十万人没有证件无法投票)

当然,选举舞弊的现象确实存在,但其主要形式并非冒用其他选民身份,而是阻挠对立阵营的选民投票。比如2008年大选期间,黑人组织“新黑豹党(New Black Panther Party)”便涉嫌对费城的部分白人选民加以阻吓;而在威斯康星2012年6月份的州长罢免选举中,亲共和党的民间组织“真实选票(True the Vote)”假冒志愿者团队,将大量民主党支持者集体运载到错误的投票站,导致后者无法及时投票。——讽刺的是,“真实选票”成立的初衷是怀疑支持民主党的少数族裔选民冒名投票,因此自告奋勇来威斯康星监督选举、核对投票者身份,结果却一例冒名投票的情况都没有发现。
(盘踞在投票站的黑豹党人)

由于身份证明与选举舞弊之间的关系得不到统计数据的支持,新法案的支持者只好诉诸个体经验和逸闻轶事。宾夕法尼亚的州众议员、共和党人伯尔尼·奥尼尔(Bernie O’Neill)在年初的州议会辩论中“现身说法”,痛陈他如何曾经在一次投票时发现自己的身份被别人冒用。州议会被他的“亲身经历”打动,通过了新的选民证件法,以防止类似现象发生。然而在媒体持续的追踪采访下,奥尼尔左支右绌、漏洞百出,最后不得不公开承认,他的所谓“亲身经历”纯属子虚乌有,是在议会里其他共和党同事的压力下,为这项法案而特意编造出来的。

“办证难”:魔鬼在细节之中

不过,就算身份证明与选举舞弊无关,办张证件不是轻而易举的事吗?要求选民出示证件,怎么就构成种族歧视了呢?有人甚至可能觉得:如果一个人连办理一张可以投票的证件都不愿意,又怎么保证他投下的一票是严肃的、有责任感的呢?对这种把选举当儿戏的人,不让他投票似乎更好?

办理相关证件真的是一件轻而易举的事吗?表面上看似乎如此,而各州共和党为了强化这种印象,也特地在新的选民证件法案中,将办理州证改成了免费业务。但实际情况远非那么简单。比如威斯康星虽然将州证改为免费办理,但相关部门同时又通过内部备忘录的方式,要求员工不得主动向服务对象透露新规定,而要尽量误导对方,使之以为仍像从前那样每份收取28美元费用。据该州第一大报《密尔沃基哨兵报》(Milwaukee Journal Sentinel)报导,2011年9月,一位名叫克里斯·拉尔森(Chris Larsen)的工作人员,甚至因为向别人宣传免费办证的新政策,而遭到州政府解雇。

就算州证真的免费了,开具办理州证所需的各种材料,比如出生证、结婚证等等,同样得要花钱。同样以威斯康星为例,这些材料都是每份20美元。

说到这里,免不了有人会嗤之以鼻:这点小钱都出不起么?——我们且不去深究这背后“何不食肉糜”的心态,只先指出,在某些州,“办证难”的问题并不仅仅是要花钱而已。

其中一个问题是,对许多少数族裔而言,开具上述那些材料要面临各种意想不到的困难。77岁的黑人贝蒂·琼斯(Bettye Jones)是2012年初在地区法院起诉威斯康星新法案的共同原告之一。她出生在种族隔离时代的田纳西州,当时的黑人因受歧视无法去医院生产,也就得不到出生证。琼斯婚后定居在俄亥俄,并已经在那里投了50多年票;但当她因丈夫去世而移居威斯康星州与女儿共同生活后,却发现按照威斯康星的新法案,自己若想投票,就必须先办理州证;要办理州证,就必须回到田纳西补办出生证;而要补办出生证,就必须到俄亥俄开具亡夫的死亡证明、两人的结婚证书、所有儿女的出生证、以及工作人员要求的其它材料。整个过程耗费了她大量金钱、时间、精力,最后却一场徒劳:田纳西告诉她,由于历时久远档案缺失,尽管她提交了一应材料,州里仍然无法给她补办出生证;所以最后,她仍然无法在威斯康星投票。
(投了一辈子票,搬个家就没了的Bettye Jones)

琼斯的境况在老年黑人(尤其是南方各州)中相当普遍,可想而知,他们之中很多人将因此对投票望而却步。为了引起民众对这类问题的重视,好莱坞编剧将这个真实案例改编进了2012年热门美剧《新闻编辑室》(The Newsroom)第1季第10集。该集于8月26日播出,恰逢两党全国大会闭幕,总统大选正式起跑的关键时刻,剧中反应的社会现实一定程度上起到了为奥巴马催票的作用。

(源于生活高于生活的催票大片:新闻直播室)

办证的障碍远不止这些。据调查,宾夕法尼亚州的选民中,有220万人的住处与距离最近的证件办理机构相隔16公里以上,而该州的证件办理机构中,有的每周只工作一天,有的是两天。

德克萨斯的情形更为严重,全州254个县中,有81个县不设州证办理机构,这些地方的选民最远需要到400公里开外,才能办理符合新法案要求的身份证明。据司法部估计,该州约有60万选民将因此无法在2012年大选中投票,而这些人绝大多数是低收入的拉丁裔和黑人。

此外,新法案影响到的并不仅仅是想办证而不得的人。据估计,尽管宾夕法尼亚绝大多数选民都自以为拥有符合新法案规定的证件,但事实上其中约140万人的证件都将因为这样那样的原因而无法在选举日使用。比如新法案一方面声称高校学生证、联邦雇员证、养老院入住证属于有效证件,而另一方面又规定,选民出示的证件上必须标注“有效期”,否则仍属无效。然而该州的以上几种证件,恰恰绝大多数是不标注有效期的。于是选举日那天,许多人最终会因为证件不合格而被拒之门外。当这些选民在大选那天发现自己无法入场投票时,再告诉他们可以免费办证,又有什么用呢?好在民主党对此问题早有准备,及时把诉讼提交法院。在大选前夕的2012年10月2日,宾夕法尼亚州立最高法院判定该法案制订仓促、宣传不足,导致选民缺乏办理相关证件的时间、信息与渠道,因此不得于当年大选前实施,算是及时挽救了百万人的投票权。

总之,选民证件法是否构成歧视,关键在于法案的细节是否对特定群体——尤其是少数族裔——施加了不合理的负担。正如威斯康星的法官在判决中所说:“需要澄清的是,本庭并不认为任何情境下任何形式的证件要求都是违宪的”;只要细节上合理,要求选民出示证件这种做法本身并没有什么问题。

比如弗吉尼亚和新罕布什尔两州的新法案,在司法部看来就并不构成种族歧视,因此准予放行。根据弗吉尼亚的新法案,那些未能在投票日携带符合新规的身份证明的选民,也依然可以参加投票,只不过他们投下的选票将被封存三天,需要在三天内及时补交身份证明;而新罕布什尔则规定,2012年大选暂时沿用过去的身份证明办法,从下次选举开始才一律改用带照片的证件,这样一来便给选民的知情与行动留出了充分的时间。

相比之下其他南部州的相关立法则歧视性明显。司法部在大选前接连否决了德克萨斯、南卡罗莱纳两州的选民证件法案。德克萨斯虽然刚刚在联邦上诉法院输掉了跟司法部的官司,但已经表示要将案子打到联邦最高法院。而南卡罗莱纳的案子虽然向联邦上诉法院上诉司法部的判决,但上诉法院在10月10日的判决中指出南卡罗莱纳的新法案制订得过于仓促,赶在2012年大选前实施是不恰当的,但经过充分宣传后可以在未来的选举中启用。另外在2013年6月17日,联邦最高法院以7:2判决亚利桑那州的选民证件法违宪。

党派利益之争与宪法权益之争

美国总统大选采取“选举人团”制,并且50个州有48个在分配“选举人票”时采用的是“赢者通吃”的方式,即只要在该州获胜,就可独占其“选举人票”。2000年大选,小布什虽然在全国得票总数上落后戈尔54万张,却因为在佛罗里达多得了充满争议的537票,而独占该州的25张“选举人票”,最终在“选举人票”总数上以271:266险胜戈尔。

共和党掌权各州纷纷抢在大选之前制定选民证件法,用意昭然若揭。这些地方大多是所谓“摇摆州”,两党势力接近、竞选争夺激烈,一两万张选票的得失就有可能决定全州“选举人票”的归属,从而改变整个总统大选的结果。

以宾夕法尼亚为例,2008年奥巴马挟天时地利人和,在该州创纪录地大胜60万票——而新法案却将影响到140万选民,其中绝大多数都是民主党的支持者(低收入人口、黑人、拉丁裔、大学生、联邦雇员等),奥巴马将因此损失惨重,极有可能丢掉该州的20张选举人票。要不是民主党赢得司法挑战,加上奥巴马往宾州砸下巨资,部署大量志愿者,否则未必能在宾州领先罗姆尼31万张票。
(奥巴马在宾州就这么大势力,但通吃)

德克萨斯州法案的党派意图表露得更加赤裸。除了变相限制少数族裔投票外,该法案还禁止选民使用学生证投票,却又允许使用枪支许可证投票——要知道,学生通常支持民主党的居多,而枪支爱好者一般会选择支持共和党。

当然,德克萨斯在总统大选中历来是共和党的根据地,奥巴马对其38张选举人票绝无奢望,但新法案对60万亲民主党选民投票权的剥夺,却能保证共和党在同时进行的(以及未来几届的)参众两院选举中高枕无忧。

共和党人的“小动作”还远不止如此。佛罗里达修改了选民注册办法,要求所有在第三方协助下进行注册的选民(主要是对相关操作不熟练的社会底层和少数族裔),必须在填写表格后两天内(以前是十天内)将其交达选举监督员手中,这靠当前的邮政效率是几乎不可能做到的。
(赢家背后的艰辛谁人知)

而另一个关键的摇摆州俄亥俄则禁止选民像过去那样,在大选前的周末提前投票。由于法定选举日在星期二,禁止提前投票将逼迫许多从事底层工作、无法享受正式休假制度的人——主要是低收入的黑人和拉丁裔——在保住饭碗和参与投票之间二选一。

佛罗里达和俄亥俄的这些动作,分别在2012年8月底被法院宣判无效。但是佛罗里达却“另辟蹊径”,临时对“提前投票”的规则做了改动,后果是导致了投票日的大混乱,有些投票站人满为患,选民排队到深夜仍然投不上票。这又间接导致选票统计上的困难,一直到几天后才宣布结果,险些再度酿成2000年的混乱。最终奥巴马以50%比49.1%的微弱优势获胜,赢了罗姆尼7万多票。

金博士遗产不保,希拉里未雨绸缪


民主党虽然赢下了2012年总统大选,但却在接下来的高院对垒中败下阵来,而这次失利很可能葬送民主党2016年保住白宫夺回国会的大计,因为事关少数族裔投票权存亡的《1965年投票权法案》被高院部分废除。

1965年通过的《选举权法案》(Voting Rights Act of 1965)第5款规定,鉴于某些州有着长期的种族歧视史,它们制定的涉及选举规则的法案,必须通过司法部的审批后才能生效。2006年,参议院以98比0、众议院以390比33的压倒性多数认为,鉴于德克萨斯等7个州全境、弗吉尼亚等9个州的部分县市,仍然存在相当严重的种族歧视,因此《选举权法案》所规定的审批程序对其依旧适用。
(约翰逊总统签署《投票权法案》后将签字笔送给出席典礼的金博士)

但在2013年6月25日的“阿拉巴马州谢尔比郡诉霍尔德(Shelby County, Alabama v. Holder)”案中,最高法院大法官们严格按党派站队,以5:4判决《投票权法案》中用来衡量种族歧视严重程度的第4(b)款业已过时,因此国会2006年对该法案的续期行为违宪无效。一方面,最高法院并没有否定第5款的效力和司法部的审批权;另一方面,司法部只有在国会找到新的种族歧视衡量标准,对《投票权法案》重新续期之后,才能继续运用其审批权。

(高院的判决引发民众激烈抗议)

这一结果引发了新一轮的争议和冲突,重振旗鼓的德克萨斯州马上宣布将迅速制定新的选民证件法,而司法部则表示将根据其它法律阻止州政府的这一行为。但南部州的选举事务立法就像打鼹鼠一样摁下一个又来一个。继德州之后,北卡,南卡,阿拉巴马纷纷将各种限制投票权的立法草案列入议程。时隔一年的2014年中期选举,22个州的选民面临更严苛的投票权管理条例,其中有15个州是在2013年通过的立法。而共和党的立法努力并没有因为他们夺回国会两院以及大部分州议会而停止,一大波针对少数族裔投票权的立法正在朝2016赶来。

在这个极端不利的局面下,民主党内众望所归的参选人希拉里从一开始就对投票权事务放炮,在访问德州的时候当着众多支持者的面逐个点名那些支持并批准限制投票权法案的共和党对手。希拉里不仅嘴上不饶人,在实际行动上也毫不落后。今年五月初她的首席律师就主导一桩针对威斯康辛州选民证件法案的诉讼,而该州州长沃克正是共和党内颇具民望的政治新星,也是2016年大选希拉里的潜在对手之一。
希拉里先下手为强的目的正是想趁现在时间充裕,把官司及早打上最高法院,争取在大选前将该法案废除或延缓,并为其他州的类似司法挑战“试水”。

(年近古稀的希拉里要为选举改革奋力一搏——部分是为她自己)


围绕选民证件法的法律战役才刚刚打响,其结果不但很可能左右今年的总统大选,还将在未来深刻影响两党的势力消长与美国的政治生态。但选民证件法涉及的并不仅仅是党派利益,还关系到种族平等与基本权利的落实。党派利益与宪法权益,在这一问题上是相互交织的。而这恰恰解答了希拉里不久前在德州提出的那个问题:“共和党系统性的和蓄意的阻挠数以百万计的美国人去投票,那么到底是民主的哪一个部分让他们感到害怕?”

“未来”。
编辑于 2015-09-08

文章被以下专栏收录