美国竞选资金管理制度发展简史

美国竞选资金管理制度发展简史

本文作者林垚,哥伦比亚大学政治学博士生,耶鲁大学全球正义项目研究员,本文于2012年10月25日《南方周末》,补充图片后重发。

竞选资金与选举腐败

政治活动离不开钱,竞选也不例外。从租赁竞选总部办公室、发放员工薪水,到制作投放电视广告、印刷派发传单、以及四处走访选民发表演讲,无一不需要花钱。这笔钱可不是什么小数目,2008年美国总统选举时,在民主党初选中败北的希拉里·克林顿,因为竞选而欠下了大约2千万美元的债务。另据统计,在参加2010年美国国会中期选举的候选人中,有将近五百人处于负债竞选的状态。为了筹集竞选资金,候选人不得不绞尽脑汁,而政治献金也成了选举过程中最容易滋生腐败的土壤。反过来说,民主制度的发展与完善,某种程度上也正是一部与金权政治反复拉锯斗争的历史。

(2012年两党候选人分别筹集近8亿元捐款)

美国刚建国时,竞选成本相对较低,加上建国一代的政治家往往都是拥有庄田地产的富裕乡绅,因此可以不必依赖于政治献金。到了19世纪中期,随着疆土的扩张、信息手段的丰富和政党组织化程度的提高,竞选对金钱的需求急遽增加,而卖官鬻爵的现象也随之蔚然成风——投资自然是要有回报的,政客一旦当选,就要将手中空余的政府职位安排给金主或其它形式的支持者。

(安德鲁·杰克逊是第一个引进“政治分赃”制度的总统,他的支持者都会在政府谋得一份差事)

马克吐温在《镀金时代》中,便辛辣地讽刺了那一时代充斥政坛的贪婪和腐败。1881年,履新未久的总统詹姆斯·加菲尔德(James Garfield),因为没有给竞选时的某位支持者安排官职,而被此人枪杀。深受震动的美国政府于两年后着手实行公务员制度改革,这才渐渐杜绝了卖官鬻爵的现象。

(加菲尔德因为没有“酬谢”某个支持者而被暗杀)

但现代公务员制度的建立虽然堵住了官职交易的渠道,却不能消灭竞选对金钱的需求。为了获得充分的资金,政治人物开始转向大公司与大财团(以及后来兴起的工会),并以特殊的政策优惠作为回报。诸如与石油大王洛克菲勒结成儿女亲家、被时人讥刺为“标准石油公司的参议员”的尼尔森·阿尔德里希(Nelson Aldrich)这类人物,主宰了19世纪末20世纪初的美国政坛。

(政治和商业的联姻)

一系列丑闻的刺激,使得政府再也无法忽视对政治献金与竞选财务的管理需求。在老罗斯福总统的呼吁下,国会于1907年第一次就此问题专门立法。从是年的“提尔曼法案” (Tillman Act)开始,直到1971年的《联邦选举竞选法案》(Federal Election Campaign Act),国会数十年间多次试图限制金钱对民主选举的影响,但都成效不彰。

(竞选资金改革几经阻挠)

水门事件后,尼克松在竞选中的腐败行为被一同揭发了出来,比如用大使职位的承诺换取文森特·德·儒勒特(Vincent de Roulet)的10万美元捐款、用联邦津贴回报牛奶公司两百万美元献金等等。这些丑闻促成了国会1974年对《联邦选举竞选法案》几乎推倒重建式的修订,旨在从根本上对竞选财务体系加以改革,其中举措包括:限制支持者对候选人的捐款金额;限制候选人与支持者的选举开支;要求候选人对竞选财务信息加以公开;建立联邦选举委员会(Federal Election Commission),监管竞选财务事宜;建立公共竞选基金体系,对同意放弃部分私募政治献金并接受竞选开支限制的候选人提供一定的竞选补助;等等。

(1974年竞选资金改革法案和之后的高院判决)


言论自由与民主政治

《联邦选举竞选法案》对竞选财务的监管从一开始就遭到了宪法上的挑战。1976年“巴克利诉瓦里奥”案(Buckley v. Valeo)是美国联邦最高法院历史上第一个针对政治与金钱关系的判例。最高法院肯定了《联邦选举竞选法案》中设立向候选人捐款的个人上限、要求候选人公开竞选财务信息的部分,但推翻了其对竞选开支的限制。在最高法院看来,为政治事务投入经费,是言论自由的根本组成部分,限制候选人或支持者在竞选中的开支,等于限制了他们充分表达自己政治观点的权利;相反,对个人捐款的限制并不伤害言论自由,因为向候选人捐款只是象征性地表达支持的方式,除了捐款之外,人们还可以有其它各种在选举中花钱、表达政治观点的渠道。

巴克利案构成了此后三十年间美国竞选财务体系的宪法基础。但这一判决也引发了各方面的批评。一方面,在自由至上主义的拥趸们(libertarians)看来,限制个人捐款金额同样是对言论自由的侵犯。政府对政治献金的任何干预,都是与保障言论自由不相容的。另一方面,以20世纪最重要的政治哲学家约翰·罗尔斯(John Rawls)为代表的自由平等主义者们(liberal egalitarians)则认为,最高法院以言论自由为依据取消对竞选开支的限制,乃是错误地理解了言论自由的性质。言论自由不是要比拼对言论渠道的购买力,而是要让民主社会的公民在表达观点和传播信息上拥有相对公平的机会,否则在铺天盖地的信息轰炸下,普通公众形式上的言论自由又有多少实质意义呢?

(不均衡的“言论自由”)

除对言论自由这一价值的理解之外,最高法院的判决对民主政治的实际影响也令人生疑。首先,既限制个人捐款又放任竞选开支的做法,可能造成意想不到的负面效果:限制捐款,意味着中产出身的候选人将在竞选财务上受到诸般掣肘,而放任开支,又意味着富豪之家可以随意动用资产参与竞选。两相比照,选举将越来越成为富人才玩得起的游戏,民主政治的质量将大大受到损害。

其次,由于非捐款形式的竞选开支不受限制,对向候选人捐款施加个人上限就失去了绝大部分意义。政治献金仅仅需要换一种形式,从“硬钱”变成“软钱”,便可毫无阻碍地流通。所谓“软钱”,指不直接捐款给候选人,而是以酬劳基层组织者、租车运送选民投票、或者赞助所谓的“527组织”制作一些绝口不提候选人名字但一看就知道针对谁的“议题广告”等方式花钱助选。

1989年“基丁五人组”(Keating Five)丑闻的爆发,揭示了“软钱”对政治的强大渗透力,也成为了新一轮立法改革的导火索。1987年,联邦房贷银行理事会怀疑查尔斯·基丁(Charles Keating)的“林肯储蓄贷款中心”存在帐目问题,准备予以调查,却遭到四名民主党参议员与一名共和党参议员的联手阻挠而不了了之。两年后林肯储蓄贷款中心破产,造成超过30亿美元的损失,无数储户流落街头。媒体随即发现,基丁恰恰是这五位参议员的长期支持者,为他们的竞选累计投入了130万美元以上的“软钱”。1991年,参议院伦理委员会经过漫长的调查后,对涉案最深的一位参议员予以正式申斥处分(reprimand);其余四人中,两人被裁定“行为不端”,另两人被裁定“判断力低下”,分别受到通报批评。

(基丁五人组)

后来成为2008年共和党总统候选人的参议员约翰·麦凯恩(John McCain)正是“基丁五人组”中因为“判断力低下”而遭到批评的其中一位。这件事使一向品行端方的他深受触动,意识到原来政治人物的判断力可以如此轻易地受到“软钱”的影响而不自知。在此后的数年中,他与民主党参议员罗素·法因戈尔德(Russell Feingold)共同投入了《两党竞选改革法案》(Bipartisan Campaign Reform Act)的起草工作,并使得该法案在2002年获得国会通过。《改革法案》以1990年最高法院“奥斯丁诉密歇根商会”案(Austin v. Michigan Chamber of Commerce)的判决(限制企业参与竞选活动并不侵犯言论自由)为基础,禁止任何全国性的政党在竞选中募集或支用不受《联邦选举竞选法案》上限制约的资金(亦即软钱),同时禁止企业、工会以及其他非盈利性团体(亦即527组织)在初选前30天或大选前60天内资助任何与竞选有关的、或变相诋毁候选人的“议题广告”。

(两党难得合作一次)


意识形态与改革前景

与《联邦选举竞选法案》一样,《改革法案》也要在宪法审查这一关走上几遭。当今美国是一个意识形态严重分裂的社会,无论支持自由至上主义与文化保守主义的共和党(统称“保守派”),还是支持自由平等主义与文化进步主义的民主党(统称“自由派”),都有在重大议题上极端化的趋势,其中又以共和党为甚。巴克利案对个人政治捐款的限制已经让保守派忿忿不已,更不用说《改革法案》对政治献金更严格的监控了。法案刚在国会通过,参议院共和党领袖米切·麦康内尔(Mitchell McConnell)就把它告上了法庭;2003年,最高法院在此案(McConnell v. FEC)中判决《改革法案》绝大部分内容符合宪法,改革派获得了暂时的胜利。

但情况从2006年起发生了天翻地覆的变化。是年,中间派大法官桑德拉·奥康纳(Sandra O’Connor)从最高法院退休,小布什提名保守派法官萨穆埃尔·阿里托(Samuel Alito)接任,保守派在最高法院基本上把持了五比四的多数票。从2007年“联邦选举委员会诉威斯康星生命权公司”案(FEC v. Wisconsin Right to Life, Inc.),到2010年“联合公民诉联邦选举委员会”案(Citizens United v. FEC),最高法院不但将《改革法案》的内容否决殆尽,而且推翻了1990年奥斯丁案与2003年麦康内尔案的判决。在联合公民案中,最高法院认定,企业、工会、财团与个体公民一样应当拥有言论自由,它们在竞选中的“独立开支”不得受到限制。

(高院给了公司不设上限的“言论自由”)

这一判决的直接后果便是“超级政治行动委员会”(Super PACs)的出现。这些“超委会”在名义上独立于候选人,因此可以毫无顾忌地投放诋毁竞争对手的广告,而不必担心对自己支持对象的名誉造成损害。据统计,2010年国会中期选举时,共有84个超委会出资,总计6500万美元;而在2012年选举中,截止至8月底,已有797个超委会参与,开支已超3亿4900万美元,并且其中60%以上的资金,最后其实都出于区区100位金主之手。

(Super PAC的出现)

除了最高法院不通世故的大法官外,现实世界中恐怕谁都知道超委会的所谓“独立开支”只是说说而已。就在今年的共和党总统候选人罗姆尼选择保罗·瑞安作为自己的竞选搭档之后三天,瑞安便飞往拉斯维加斯,与涉嫌洗钱案的赌业大王谢尔顿·阿德尔森(Sheldon Adelson)进行了闭门会谈。阿德尔森迄今已经为支持罗姆尼的超委会注入了一千万美元以上的资金,并表态今年总共要在总统大选中花掉1亿美元。尽管阿德尔森拥有250亿美元身家,1亿美元对他也仍旧不是个小数,万一罗姆尼败选,这些钱打了水漂,恐怕还是有点肉疼;但考虑到一旦罗姆尼当选并推行瑞安鼓吹的减税方案,阿德尔森将从中获得20亿美元左右的实惠,这笔投资还是物有所值的。

(赌场大亨阿德尔森)

超委会虽然可以在选举中无限制地支出,毕竟还要公开自己的财务信息,对政治投资人而言不甚“方便”。不过最高法院的判决加上税法第501(c)4款的漏洞,又进一步为暗箱操作打开了大门。根据这个条款,“非盈利性的社会福利团体”可以大张旗鼓地为竞选募捐和开支,而完全不必公开它们的资金来源。今年六月份,安泰保险集团(Aetna)无意中泄露出来的信息显示,尽管该集团一直在公开场合表态支持奥巴马的医保改革,但私下却为若干501(c)4团体注资7百万美元,令其制作诋毁支持医保改革的议员的广告。若非文件泄露,公众根本无从知道自己在医改问题上遭到了利益集团极为严重的误导。

有分析表明,在今年大选中,尽管超委会在竞选广告上的开支已经远远高于两大政党本身,但把所有超委会加起来,也仍然不及“十字路口草根政策战略(Crossroads GPS)”和“追求繁荣的美国人(Americans for Prosperity)”这两个亲共和党的501(c)4团体。

501(c)4团体这种怪胎的出现,其实并非最高法院的本意。事实上,最高法院在联合公民案的判决中,是主张任何团体都公开竞选财务信息的。为了遏制联合公民案带来的恶果,一些议员于2010年起草了《公开选举支出方能强化民主法案》(DISCLOSE Act)。《公开法案》在众议院中相当惊险地获得了通过,但在参议院中,由于作为少数派的共和党议员集体阻挠议事(filibuster),法案最终胎死腹中——意识形态的严重分裂,已经使国会中的两党几乎难以在任何重大问题上达成妥协。类似地,联邦选举委员会本该在竞选财务改革上起到关键作用,但由于六人委员会中两党提名者各占三席,而任何决策必须要四票才能通过,因此近年来委员会一直处于半瘫痪状态。

除了意识形态分歧之外,竞选财务制度改革举步维艰的另一个原因,是其牵涉到政治人物太多的自身利益。比如奥巴马本是改革的支持者,但在2008年大选中,眼见支持者捐款意愿踊跃,奥巴马便宣布放弃竞选补助(同时也摆脱了相应的开支上限),成为《联邦选举竞选法案》通过以后,两党总统候选人中第一个拒绝接受公共竞选基金制度约束者。此先例一开,今年大选中,奥巴马与罗姆尼便双双放弃了竞选补助,而把大量的时间精力投入到了募捐宴会上去(罗姆尼在金主面前口不择言落下“47%”的话柄,以及奥巴马因精力分散导致第一次辩论时准备不足,正是高强度募捐活动的间接后果)。

既然政治人物无力或无意推动竞选财务制度改革,最终变革的动力还是要落到民意上。据皮尤研究中心(Pew Research Center)年初的调查显示,尽管只有半数选民听说过联合公民案,但在对其有所了解的人中,不论共和党还是民主党选民,都有60%以上认为超委会对今年大选造成了极为负面的影响,而只有不到20%认为起到了正面作用。或许就像加菲尔德遇刺推动了公务员制度改革、水门事件与基丁五人组丑闻分别促成两份选举改革法案一样,下一次丑闻的爆发,会成为联合公民案之后,美国竞选财务制度改革重新启动的转折点。

编辑于 2015-10-29

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