美国政治究竟“衰败”到了什么程度—— 评福山《政治秩序与政治衰败》

美国政治究竟“衰败”到了什么程度—— 评福山《政治秩序与政治衰败》

本文作者刁大明,清华大学博士后,中国社会科学院美国研究所助理研究员,本文于2015年10月29日首发腾讯大家。

10月22日,在约翰·博纳宣布辞去美国国会众议院议长将近一个月之后,新生代领军人物保罗·瑞安总算松口答应接班,此前曾强烈反对党内二号人物凯文·麦卡锡的“自由连线”(Freedom Caucus)也表示了对新人选的认可。

作为国会的非正式组织,“自由连线”目前由36位共和党议员组成,今年年初才从众议院保守派势力“学习委员会”分离出来,其特点是规模更小,却也更为团结、更具行动力。“自由连线”议员在理念上基本同情茶党运动,甚至很多人就是凭借茶党标签才被选上国会山的。在他们的政治指南里,推崇公民自由、限权而回应性的政府、重塑宪法精神占据了绝大部分篇幅,促使他们充当起身处华盛顿、却反对华盛顿的“造反派”。

(志得意满的一小撮)

在近来的计划生育联合会(Planned Parenthood)拨款审批以及新议长人选问题上,“自由连线”的所作所为简直是所谓“否决政治”的教科书式诠释。共和党在现今的第114届国会众议院内占据247席,基于简单多数原则的理想状态是218票方可通过立法。这就意味着,“自由连线”的不到40票至关重要:他们当然无力运行自身偏好,但却完全可以在两党极化投票的情形下阻碍共和党主推的议程。即便议长选举达成妥协,未来的2016财年预算或是债务上限,再有被预期明年交付表决的TPP,也都逃不开“否决政治”的阴影。国家的第三号人物因需要面对“自由连线”的暴徒而成了烫手的山芋,少有人愿意接手;联邦政府如何开销钱袋子引发巨大争议,以致于争到了最终谁也别花一分钱而政府停摆的窘境;长远而言符合美国国家战略利益的重大布局也不得不艰难地在国内谋求一致认同……如此种种都可以算作是关于美国政治“衰败”论断的强有力证据了。

10月初,千呼万盼之后,弗朗西斯·福山的这本《政治秩序与政治衰败》的中译本终于出版,并瞬间跻身于热销榜前列。虽然全书并未用大多数笔墨来专论“衰败”,但这个词一时间成了用来形容美国政治的专属热词。于是,我们知道了在金融危机之后经济甚至国力相对衰落的美国,政治秩序也遭遇了衰败的巨大困境,奥巴马们无力回天,公众更是“水深火热”。不过,这是我们打开这本大书的正确姿势么?美国学者福山就是为了在全世界面前唱衰自己的国家?美国政治目前所谓的“衰败”究竟到了什么程度?

(政治学界最炙手可热的福山大师【对,大师一词名副其实】)

无疑,福山所论及的美国政治衰败的所有表征皆为沆瀣不堪的事实存在,但同样可以肯定的是,美国政治的一些根本性基础与内涵尚且没有发生实质性变化。即便有府会拉锯与恶斗、总统行政令泛滥或者最高法院将“司法能动”的手越伸越长,但其中基石性的分权制衡仍然延续并巩固。虽然已进入了联邦扩权的所谓“新联邦主义”阶段,联邦制的国家组成形式依旧发挥着正反作用:既是联邦政策的大胆试验场,又在迟迟无法通过拱心石输油管道等重大项目上显现出了巨大的代价。两党极化的水火不容愈演愈烈,妥协精神堪称驴象政治的极度稀缺品,不过两党的激烈互动还遵循了既定的宪政与制度框架,任何一次白宫或国会的易手都能最终平稳落幕。民权的自由价值虽说被认为遭受了奥巴马医改等大政府行为的侵犯或是面临着枪支“拥与控”的两难尴尬,但在联邦层次上还是迎来了同性婚姻合法化的历史性跃进。活着的宪法仍然活着,对任何一个政治人物的“顶配”指控即其违背了联邦宪法及其27条修正案。而那些发誓重塑中产阶级“美国梦”的政治竞选人中很多其实就是“美国梦”的践行者。

与基础相对稳定相比,美国政治也表现出多元介入的灵活性,甚至这种灵活性已走向了过度或者过剩的趋势。任何一种制度安排都只能代表一部分人的利益与诉求,在另一部分人看来肯定会是彻底糟糕的。被认为给否决政治提供了关键制度依赖的“冗长发言”(filibuster)现象,原本源自对国会两院的不同定位与风格。在代表普通民意的众议院中时常会热血沸腾起来,有投票权议员435人的规模又本来就难以驾驭,于是议员被要求在院会领袖安排的时间限定内发言,进而突出了党团在规模较大组织中的规则导向;同时代表州和民意的参议院则被认为相对审慎专业,100位议员每个人都像是某一领域的国家领袖,更多按照“个人主义”的套路任意发言。为了保护每位参议员充分各抒己见的权利,也就有个所谓的60票通过才能终止发言、进入表决环节的“超级门槛”。然而,当这种设计被用来瘫痪立法进度时,就未必都是《史密斯先生去华盛顿》中的高尚情怀,党同伐异甚至个人恩怨也会掺杂其间。为了有效避免负面效应,国会领袖也曾多次尝试运用所谓的“核选项”(nuclear option)来在人事提名等议题上废止60票门槛。由此可见,“冗长发言”现象其实是理念与现实之间摇摆与妥协的产物,难以给予简单的“衰败”定论。

(参院为了停止冗长发言所做出的投票,从另一个侧面反映否决政治盛行)

怪异或有趣程度可以与“冗长发言”相提并论即所谓的“不规则划分选区”(gerrymandering)现象。这种在州议会的驱动下将本州选区随意画出毕加索或梵高意境的现实做法,通常被认为是政党分赃的重要表现,也是美国政党政治极化的催化剂之一。不过,又怎么能够要求一个共和党主导的州议会在划分选区时要考虑民主党当选的可能性呢?那样的话,还有什么党派政治存在的意义呢?试想,倘若没有“不规则划分选区”现象的存在,国会众议院中也未必会有如今那么多非洲裔、拉美裔等少数裔的面孔。当然,这种族裔视角也多次被批驳:有观点认为未必只有少数裔议员会代表少数裔利益,只要在其选区内维持可观的少数裔比例,任何肤色的议员也都不得不被相关利益驱动。但即便按照这个逻辑,确保可观比例可能也需要精心划分选区。至少对于那些因“不规则划分选区”而获得充分代表的选民而言,这并不是衰败的体现,但没有获益的那些人肯定会这么想(编辑注:这一拨人得到充分代表么?也不见得,因为选区的划分让连任极其容易,导致本区主流选民的民意也可以被无视了)。

制度灵活性带来的两面观一旦失去了平衡,即负面因素上升为主流,美国政治通常会显现出一定的持续性变革力。(编辑注:亨廷顿的《美国政治:失衡的承诺》一书对此阶段性变革有精彩描述)比如,面对在竞选和游说中见不得阳光的金钱政治,一连串的规制努力几乎可以追溯到19世纪初,1970年代以来更是密集通过立法加以控制。但即便如此,还是“抽刀断水”,软钱、绑金、政治行动委员会、超级政治行动委员会等等“钻空子”的变通之策都是在一次规制奏效一段不久悄然涌现的,从而也就呼唤着下一轮更为严苛的改革攻势。金钱对政治的左右,显然是西方政治模式的顽疾,而在美国政治中看到的是反复的纠偏努力,即便很多是无法标本兼治的徒劳。

金融危机以来频现的财政僵局可谓步步惊心,无论是政府停摆还是债务违约都令美国在政府形象和国际信用意义上颜面尽失。但去翻翻美国联邦财政的政治史,其中的惊涛骇浪丝毫不比今天逊色。美国立国之初,国家财政大权由亚历山大·汉密尔顿及其财政部把持,国会至多只是囫囵吞枣地看一个大概的数字,根本无法做到对纳税人税款的去向给予理直气壮的监督。在随后的府会博弈中,国会虽然逐步拿回了钱袋权,但其内部却上演了负责税收的筹款委员会、负责政策立项的授权委员会以及负责支出的拨款委员会之间的夺权内耗,甚至一度出现了授权委员会独揽拨款权力的集权化,酿成了财政资源的损耗,在非战争或危机时期罕见地显现了赤字。1921年,在进步主义运动和第一次世界大战的底色上,《预算与会计法案》得以成法,总统揽回了财政主导大权,设置了预算办公室,确立了总统编制预算的规矩。而在其后的50年里,财政权力的制衡天平过分向行政分支倾斜,甚至出现了尼克松扣留国会已拨付款项、拒不执行的违宪行为。1974年《国会预算与扣留控制法案》得以让国会扳回一城,国会两院专门设置了预算委员会,负责制定作为每一财年财政立法框架的预算决议案。1974年之后的美国联邦财政政治完全回归到了府会充分制衡的应然状态,谁也无法凌驾的情况下,也就又爆发了互给差评、互相反制的僵持平衡。而在国会财政框架内部,拨款委员会饱受预算委员会的限制,其发挥权力的动机从“勤俭持家”的削减转为“散财有道”的专项拨款,其中的选区利益输送与特殊群体勾连比比皆是。这样算起来,1974年之后的50年左右正是如今未来10年内的时间范围,而美国联邦的财政决策模式也恰好又走到了不得不破釜沉舟地谋求变革的时刻面前。

从稳定性、灵活性以及延续的变革性意义上看,美国政治今天所面临的衰败更像是一个变革的临界点。而福山想要说的,其实是美国政治如今到了必须再次自我反思、重拾自我对抗传统的时刻了;如若不然,当然很可能跌入彻底失败的谷底。而在反衰败的挣扎中,当今世界各国的出色制度实践,特别是中国的成功经验,也是美国必需吸纳的。从某种意义上讲,组建“自由连线”的共和党人更像是一群推进变革的盗火者,只是他们在选举政治的高压下带上了宗教保守派的面具,看上去太过狰狞了些。

当今留在美国政治层面的分歧,事实上更多是社会层面的问题。长期的阶层贫富差异、积蓄的族裔矛盾、移民的冲击、多元价值观的摩擦挥之不去;反恐战争和金融危机之后,国家和国民又在迷惘而求变的徘徊,不禁会令人回味起1960年代的动荡。正是从1960年代越战与民权运动到70年代经济陷入滞涨、从80年代经济转型与冷战竞赛到90年代信息技术与经济繁荣再到新世纪以来的踌躇,这样一段起起落落的美国国家故事足够让我们领略到这个国家变好或者变坏的速度之快。

或许,如今的衰败之相只是所谓“美国反对美国”传统的程度加深。与其捧着福山的新作来唱衰美国,不如回到那本1980年代出版的《美国反对美国》中的审慎观察。“美国不是一个简单的均质的整体,用一句话就可以打发掉。……它有它的肯定性力量,也有它的否定性力量,凡是在能发现肯定性力量的地方,都能发现否定性的力量。……在这个大国里,举出一种美国形象来,就可以举出一种与之对立的美国形象。”

发布于 2015-11-05

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