“输不起法”与美国政治的两极化

“输不起法”与美国政治的两极化

本文作者林垚,哥伦比亚大学政治学博士,腾讯·大家专栏作者。本文2016年2月3日首发于腾讯·大家专栏

美国政治在过去几十年里呈现出明显的两极化趋势。比如根据皮尤研究中心从1994到2014二十年间的调查显示,民主、共和两党选民的意识形态差距不断拉大;而对1949年以来国会众议院跨党派合作情况的分析则表明,大致从1980年代开始,议员们跨党派合作的概率以惊人的速度衰减。2010年共和党内“茶党”分子的造反夺权、本届总统大选各路“重口味”候选人的粉墨登场,更是令不少观察家大跌眼镜,直呼美国政治已经到了剧变的临界点。

为什么美国政治会在几十年里迅速两极化?论者往往从社会、经济、文化等多个方面的变迁来分析,比如民权运动的冲击、全球化与经济不平等的加剧、恐怖主义袭击的刺激等等。但一个很少被人注意到的因素,是选举制度的细节设计如何隐蔽地对政党政治的内容发生影响

本文介绍的是埃默里大学(Emory University)法学院Michael Kang教授在这方面极其重要却不甚为人知的研究。他在2011年的论文《输不起法与民主争竞》(“Sore Loser Laws and Democratic Contestation,” Georgetown Law Journal 99(4): 1013-1075)中,分析了美国各州关于选票列名资格的种种立法——尤其是其中的“输不起法”——如何从结构上框限了两党意识形态的演化路径,从而驱使美国政治日渐向两极撕裂

选票列名法

所谓“选票列名法”(ballot access laws),指的是各州关于哪些人或哪些政党的名字有资格被印制在选票上的法律。美国刚建国时并没有这样的法律,因为那时连选票都没有,选举的方式是召集民众举手表决,或者支持者喊话比嗓门。19世纪初出现了选票,但并没有统一的规范,一开始是选民随手撕纸填写,后来改由各政党、媒体、甚至候选人自己专门印制、分发和收集提交。这种做法当然漏洞多多,成为选举舞弊的天然土壤(参见《选·美》专栏文章《小选票背后的大名堂》),所以在19世纪末20世纪初的政治改革风潮中,各州便顺理成章地将印制选票的权力收归己有;与此同时,对政府所印选票上列名资格的管控,也被各州执政党公器私用,成为打击竞争对手、维护自身权力的工具。

在各类选票列名法中,最早开始流行的是限制政党名称出现在选票上的法律。比如佛罗里达州在1937年以前一直规定,只有在上次州内选举中获得30%以上选票的政党,才算是法律意义上的“政党”,其党派名称才有资格印列在本次选举的选票上;否则其所有提名人均须以无党派人士身份参选。由于种族隔离时代民主党在南方各州占据绝对优势,共和党难免有得票不足30%的时候;而只要哪次不慎没拿到30%,下次选举时共和党就不再被佛州法律承认为“政党”,直接从选票上抹掉,得票自然更少,陷入恶性循环。直到1937年,由于联邦的干预,加上佛州人也觉得30%的门槛实在高得离谱,才修改了法律,将政党列名的得票门槛降到了15%,令共和党有了少许喘息之机。

两大党之间尚且如此,各路小党自然更要遭殃。由于无法列名选票,绝大多数小党都缺乏对选民的号召力,也难以维持日常的基本运作,只能沦为政治的边缘群体。此外,许多州对独立参选的无党派候选人也有近乎苛刻的限制,除了对登记参选的联署签名总数有所规定外,往往还要求这些签名分布在全州各个选区、每个选区签名数达到一定数量等等,费时费钱费力,非有权有势者难以完成。美国这一百多年来一直无法打破共和、民主两党对峙的格局,除了“杜维热法则”(Duverger’s law,指单选区众数制选举倾向于形成两党体系)的一般效应外,也与各州对政党以及无党派人士列名选票的限制有相当大的关系。

而在各州所有这些选票列名法中,若论对美国两党格局的影响,特别是对近几十年两党极端化的推动作用,无疑以限制初选落败者列名选票的种种法规,即俗称的“输不起法(sore loser laws)为最。

“输不起法”

所谓“输不起法”,顾名思义,就是怕候选人在竞争党内提名失败后“输不起”、脱党参选,而立法加以限制。这类法律最早出现于1906年,但其真正流行是在二十世纪六十年代民权运动以后:在1967年以前,全美只有15个州制定了限制初选落败者列名选票的法律;而目前存在相关规定的州已经达到了47个,其中有半数是在七八十年代制定的,恰与此后两党极端化的趋势同步

具体而言,这些法律又分为几类。有15个州(上表称“明禁”者)在法律上明文规定,倘若一名候选人参加了党内初选并落败,则相应公职当届大选的选票上将不得印列该候选人的名字。还有25个州(上表称“实禁”者)虽然并未如此明文禁止,却通过其他法律限制而达到了同样的效果:比如既禁止候选人在同一届选举中加入不同党派,又禁止党内初选落败者以无党派身份参选;或者规定只有退党一年以上者才能接受别的党派提名或者以无党派身份参选;等等。另外,有2个州采取的是混合初选制(上表称“混选”者),即所有党派或无党派的候选人均参加同一场初选,由得票前两名挺进下一轮正式选举。在这42个州里,只要初选落败,就完全丧失了将名字印列在最终的选票上的机会

除此之外,还有5个州(上表称“半禁”者)虽然理论上允许初选落败者列名大选选票,但前提是必须在初选开始前就同时注册多种党派身份。换句话说,候选人不能在初选失败后才宣布脱党参选,而必须在初选前就向选民亮明自己的“两面三刀”:“大家好,我既是共和党员又是民主党员”,“大家好,我虽然报名参加了民主党初选,但同时也已经以独立候选人身份登记参选了”,诸如此类。这在党内初选中当然是自寻死路。

和其他类型的选票列名法一样,“输不起法”也遏制了两大党之外小党的兴起。但与此同时,它更重要的效应在于,从制度上促进了两党内部的极端化

极端化的制度肇因

“输不起法”为什么会促进极端化?简单来说,就是令党内温和派候选人缺少了以脱党参选争取中间选民为威胁、与党内极端派讨价还价的手段,进而逐步在党内丧失话语权

政治学中有所谓“中值选民定理”(median voter theorem),认为一般而言,在政治光谱上越接近全体投票选民的意识形态中位数值的候选人,当选的几率越高。但越靠近全体选民的中值,往往意味着越偏离特定政党的选民基本盘的中值。所以政党在提名候选人时,就面临“党性”与“胜选可能性”(electability)之间的平衡取舍:本党的忠实选民自然希望候选人能够尽量贴近自己的意识形态偏好,但同时也不希望本党候选人因为无法争取到足够多的中间选民而把最后的胜利拱手让给对方党派。

当然,初选近而大选远,对相当一部分党内选民(尤其是意识形态更趋极端的选民)来说,先顾到眼前的初选是最要紧的,至于大选能否获胜,多少抱着些侥幸心理;此外,不同党派在地理上的天然畛域(比如支持民主党的“蓝州”与支持共和党的“红州”的分野),以及美国每十年一次的选区重划(redistricting)过程中所盛行的“杰里蝾螈”(gerrymandering)式操弄(参见《选·美》专栏文章《美国种族歧视恶化,竟是选举制度作怪?》),也为两党提供了不必担忧对方挑战的“安全选区”,降低了这些选区内选民对“胜选可能性”的担忧。饶是如此,在没有“输不起法”掣肘的前提下,党内温和派仍然可以通过拉拢中间选民,而抗衡极端派的挑战。

(出于党派利益的选区重划方法被称为“杰里蝾螈”)

一个典型的例子是2006年国会中期选举,来自康涅狄格州的参议员利伯曼(Joe Lieberman)竞选连任。利伯曼是老资格的民主党人,2000年曾作为戈尔的搭档参选副总统。但他的政治立场介于两党主流之间,在不少重大议题上与共和党“沆瀣一气”,比如坚持为小布什发动伊战辩护、反对阻挠提名保守派法官阿里托进入最高法院、支持社保私有化政策等等,触怒了民主党内的激进派。2006年选举时,康涅狄格州的民主党激进派推出拉蒙德(Ned Lamont)挑战利伯曼,经过一番惨烈的厮杀(仅拉蒙德本人就投入了1200万美元身家用于竞选),在八月份的民主党初选中,以52%:48%的微弱优势将利伯曼掀翻在地。

康涅狄格是深蓝州,共和党相当弱势,如果只是两党对决的话,民主党候选人基本上躺着都能当选。然而康涅狄格恰恰又是全美国极少数不限制初选落败者列名选票的地方之一。利伯曼一颗蓝心两手准备,初选落败第二天,就递交了早已收集好的联署签名,以新成立的“康涅狄格支持利伯曼党”候选人的身份,登记角逐十一月份的国会大选。最终,利伯曼靠着中间选民的支持,以50%:40%反杀拉蒙德(其余10%选民投给了共和党候选人),成功连任参议员。

(“红州”与“蓝州”分布)

与此形成鲜明对比的,是在制定了“输不起法”的47个州中,历年来诸多温和派候选人的遭遇——特别是2010年国会中期选举时,共和党中的建制派议员们被党内新兴的极右翼势力“茶党”打得溃不成军,由后者一举夺走了5个参议院席位和大约40个众议院席位。茶党上台后,视民主党为寇仇、视共和党温和派与对方的合作为叛党,在债务上限、公务员任命等诸多议题上胡搅蛮缠,搞得国会山乌烟瘴气,立法机能几近瘫痪(参见《选·美》专栏文章《美国参议院程序性阻挠议事》、《休会任命与权力制衡》)。

甚至就连极端派候选人自己,也可能沦为“输不起法”之下党派极化的受害者。比如2014年竞选连任失败的坎托(Eric Cantor),本身以茶党运动的一员起家,已经算是传统意义上的共和党极端派了。作为时任众议院多数党领袖、共和党年轻一代的头面人物、被广泛视为众议院发言人当然接班人的政治明星,坎托连任似乎是十拿九稳的事。然而没有最极端只有更极端,在坎托名不见经传的初选对手布拉特(Dave Brat)鼓噪下,前者与国会民主党人仅有的一两次合作竟成了共和党极端派选民眼中“叛党”的罪证,以44%:56%惨败给了打着“真茶党”旗号的布拉特,成为史上第一位在初选中被淘汰的众议院多数党领袖。由于坎托所在的弗吉尼亚州明文禁止初选落败者列名选票,他不得不就此从国会退休,到投行和游说公司谋生路去了。

暗渡陈仓“填名”参选

需要说明的是,法律禁止初选落败者列名选票,并不一定意味着他们无法继续参选。在全美50个州里,有43个州允许选民自行填写选票、投给未在选票上列名的人,即所谓“填名候选人”(write-in candidates)。其中有35个州要求填名候选人提前登记,一般在选前一两个月截止,未及时登记者所得填名选票均视为废票;另8个州不需候选人登记,所有填名选票一律予以统计。不管怎样,从理论上说,在这43个州里,即便无法列名选票,仍有当选的机会。

然而在实际操作中,由于填名参选大大增加了竞选宣传与动员的难度,而且选民手填选票也容易失误、造成废票,因此成功的例子屈指可数。在国会历史上,仅有两位参议员和不到十位众议员,是通过填名方式战胜在选票上列名的对手而当选的。

其中最近的一次,是2010年阿拉斯加的国会参议员默尔考斯基(Lisa Murkowski)。作为共和党内相对不那么极端的一员,力求连任的她在初选中遭到茶党候选人米勒(Joe Miller)的强力阻击,选情极其胶着。初选现场开票后,默尔考斯基以51%:49%的微弱优势领先,却被随后几天陆续邮寄而来的缺席票翻盘,丢掉了初选。不服气的她随即登记填名参选,最终以39%的得票率艰难战胜代表共和党出征的米勒(35%)和民主党候选人(23%),此后又跟米勒来来去去打了几轮官司,才保住自己在参议院的席位。但如前所说,默尔考斯基是参议院历史上唯二的特例;与她同一年竞选的其他共和党议员,一旦在初选中被来势汹汹的茶党对手挑落马下,便再无回天之力。

国会与地方极化,总统独守中道?

还需要说明的是,尽管绝大多数州都制定了“输不起法”,但这些法律中,有绝大多数是对总统候选人豁免、而只适用于国会候选人以及地方公职候选人的。这是因为从理论上说,美国总统大选中,选民的票投给的是“选举人”(electors),而并非总统候选人本人(参见《选·美》专栏文章《选举人团制度简介》);而候选人往往要到初选结束、正式接受本党提名后,才会提交自己的选举人名单。所以除非立法用词特别严密,否则便存在让总统候选人找到漏洞、列名选票的机会。

这就意味着,“输不起法”的极化效应更多地体现在国会与地方层面,而对总统职位的影响较小。这与现实中所观测到的结果也是一致的,比如茶党兴起后,2012年总统大选,共和党最终推出的候选人仍是温和派的罗姆尼。当然,总统候选人的相对温和,除了“输不起法”不适用外,也有其他制度因素在起作用,比如两党在总统初选日程设置上以及对不同州初选“代表人”(delegates)名额的分配上,都采取了一些有利于温和派候选人的做法,以尽量保障候选人在大选中的“胜选可能性”。

但是从长期而言,国会与地方的政党极化,不可能不间接影响到总统候选人。毕竟国会与地方的诸多职位才是党内主力所在,也是政党培养后备力量、角逐未来总统大位的人才库。随着占据这些位置的政治人物日渐极端化,白宫的意识形态不可能不向两端偏移。与此同时,政党极端化过程中,温和派选民被边缘化或排挤出党,又由于其他各类选票列名法的限制而无法组织起强大有效的第三党,逐渐在政治上失声,也易导致总统候选人忽视这个群体,在自我包装上更倾向于取悦极端派选民。在本届总统初选中,两党(尤其是共和党)的这种势头已经比往年强烈许多。尽管本届总统大选很大可能仍然是由相对温和的候选人当选,但只要各州层面的选票列名法——尤其是“输不起法”——不加以改革,美国政治的两极化终将一发而不可收拾。

编辑于 2016-02-19

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