PPP模式在存量污水处理项目中的应用研究 ——以财政部某PPP示范项目为例

PPP模式在存量污水处理项目中的应用研究

——以财政部某PPP示范项目为例

中国现代集团总裁 丁伯康

摘要:丁伯康博士指出,污水处理厂是城市发展必需的市政基础设施,目前部分区域的污水处理厂仍由地方平台公司建设运营,经营管理的精细化有待提升,政府监管方式也有待优化。同时,丁博士强调鉴于宏观经济形势下地方政府债务压力日益凸显,如何有效处置诸如污水处理项目等存量资产已成为各地面临的重要课题。本文以财政部某存量PPP示范项目(下文简称“本项目”)为背景案例,分析PPP模式下污水处理项目的运作思路和运作模式,总结示范项目经验,以期对各地存量项目的PPP运作予以启发。

一、项目背景

丁博士指出该项目污水处理厂作为工业园区内的重要基础设施,承担着对园区内各类工业企业排放的污水进行综合处理的功能。本项目一、二期工程设计日处理能力25000m³,总投资约为1.66亿元,由园区管委会下属国有平台公司经营运作。为有效降低运营成本,提高污水处理效率,园区管委会拟以TOT(转让—经营—移交)方式引入专业从事工业污水处理的社会资本参与运作,以满足园区可持续发展所需的高标准环保要求,并最终实现国有资产的盘活和增值。

丁博士强调,2014年,为规范地推广运用政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,以下简称PPP),保证PPP示范项目质量,财政部下发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号),确定30个PPP示范项目,包括8个新建项目,22个地方融资平台公司存量项目。本项目即为存量PPP示范项目之一。

二、存量污水处理项目PPP运作意义

存量项目PPP运作有效化解政府债务

根据国办发〔2015〕42号文,为有效化解地方政府性债务风险,“积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营”。丁博士认为,通过PPP模式运作,政府不再直接拥有存量项目资产,而是将资产的权益转让给社会资本,由社会资本向政府提供项目运营维护服务,保障园区企业排水需求,政府并不对项目公司形成直接债务,而是按照政府购买服务的方式,在《PPP项目合同》中约定将购买服务的费用纳入财政预算中。

提高运营维护服务能力,优化运营管理机制

丁博士指出,在存量污水处理项目的运营维护中引入PPP模式,可实现政府监管与企业运作相分离,促进转变政府职能和公共服务的供给方式,社会资本通过企业化运作,在政府绩效考核监督下,提高污水处理设施的运作效率,建立独立、公正、可行和高效的监管机制。

三、污水处理存量项目PPP运作方式

(一)项目运作模式

本项目一、二期工程均已建成并投入使用,并完成了“一企一管”的技术改造,现由园区管委会下属国有平台公司经营运作。丁博士认为,根据国办发〔2015〕42号文的精神,本项目适合采用TOT模式进行运作。

本项目运作模式的具体内容为:在获得授权后,园区管委会指定下属平台公司与中标社会投资人组建项目公司,园区管委会将本项目约定存量资产一定期限的产权有偿转让给项目公司,并授予项目公司特许经营权,由其在约定期限内通过政府付费收回全部投资并获得合理回报,特许经营期满之后,将项目设施完好无偿移交给政府部门。

(二)项目实施思路

采购前期工作

丁博士认为,本项目采用直接转让污水处理系统资产的TOT模式,因此政府方在采购前应完成资产评估工作,明确本项目的资产转让范围和价值总额。本项目前期费用由平台公司先行支出,项目公司成立后,将全部前期费用(据实计算)支付给平台公司,同时纳入项目公司的投资总额。

采购社会资本

管委会作为本项目采购机构在省级政府采购平台通过公开招标的方式进行采购,平台公司与中标社会投资人签署《股东协议》成立项目公司。丁博士强调,由于本项目考虑到融资需求,项目公司的自有资金应达到评估投资总额的35%,其中政府方占比20%,项目公司成立后可以根据融资需要进行增资。

签订协议

管委会与项目公司分别签订《PPP项目特许经营协议》《污水处理服务协议》,授予项目公司在特定区域内的污水处理特许经营权,并由管委会具体实施对项目公司的日常服务监管。

(三)关键问题分析

特许经营范围及内容

本项目特许经营范围为整个工业园区,管委会在获得授权后与项目公司签署PPP项目特许经营协议,授予项目公司以下特许经营权:

在特许经营期内,项目公司自行承担相关费用、责任和风险;

项目公司负责污水处理厂的整体运营及维护;

项目公司负责污水处理厂的后续管网建设及改造;

在特许期满时,将整体项目设施完好、无偿移交给管委会。

项目合作期限

经与管委会商讨,确定本项目的特许经营期限为25年。丁博士指出,在项目特许经营期限内,由项目公司负责本项目的资金筹措及其运营管理,特许经营期满后将全部设施完好无偿的移交给政府部门或其指定的其他机构。在特许经营期内,由政府方向项目公司支付合理的污水处理服务费。

项目收益来源

丁博士认为,基于本项目的园区排污管理和价格核定均由政府负责,因此本项目属于政府购买服务项目。项目公司按照《污水处理服务协议》的约定提供符合标准的污水处理服务,以此获得管委会支付的污水处理服务费。

TOT实施方式

丁博士指出,由于本项目涉及到后续资产的投资,且园区平台公司不宜保有无收益资产,管委会经综合考虑后决定采用资产转让的TOT模式。由园区平台公司与中标社会资本共同设立项目公司,再由平台公司将污水处理系统的资产转让给项目公司。

项目污泥处置

本项目污泥处理工艺相对落后,产出污泥与政策规划的要求存在一定的差距,且造成污泥的处置成本较高。丁博士认为,社会资本取得项目后,势必对污泥处理工艺进行改造。因此,丁博士强调,管委会在进行采购时,明确社会资本改造工艺的权利和义务,约定改造后不进行价格的重新核定,由社会资本在竞争中考虑未来收益情况。

后续投险

本项目以园区的全部管网、污水处理厂为资产包转让给项目公司,未来园区新企业入驻,则需要进行管网的新增建设,本项目后续投资风险由项目公司承担,新增管网建设能够有效提高项目的规模效益,因此并不造成服务价格的变化。丁博士指出,产能扩大和政府要求的重大技术改造的投资由项目公司承担,并进行服务价格的重新核定。

四、总结

丁博士指出,本文通过对该存量PPP示范项目的具体分析,在PPP模式下,通过TOT的运作方式可以盘活存量资产,缓解政府财政压力;借助引入专业运营主体,合理化解传统政府服务供应过程中的风险承担水平;优化运营管理结构,将推动园区污水处理服务供给效率的提升。

(本文作者丁伯康博士系中国城投网首席经济学家、中国现代集团总裁)

编辑于 2016-09-18