源众|《反家暴法》执行情况调研报告
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2016年3月1日《中华人民共和国反家庭暴力法》开始实施，这是一部预防和制止家庭暴力的专门法，在中国反家暴法制化进程中具有里程碑意义。截止目前，《反家暴法》实施已经一年，法律实施情况如何，存在哪些困难和障碍，有哪些问题和挑战，已经有所凸显。鉴于此，北京源众性别发展中心在湖南长沙、湘乡以及河北邱县开展了反家暴法实施情况调研，调研通过与主要责任部门座谈和对相关利益相关方进行一对一访谈的形式开展，共座谈与访谈近50余人。在此基础上形成了本报告。
在调研过程中，我们发现制定《反家暴法》的必要性获得充分肯定；调研地均开展了培训、宣传工作，反家暴法设立的几大处置机制如人身安全保护令、告诫制度、强制报告制度、庇护等都开始得到不同程度的执行，这些机制开始发挥保护家暴受害人的作用。总体看，发现《反家暴法》执行有喜有优，也发现了问题和挑战，《反家暴法》工作仍任重道远。
下面我就带大家一起来梳理我们在调研过程中发现的《反家暴法》执行中的七大问题和挑战以及对《反家暴法》执行的几点建议。
七大发现和挑战
一.人身安全保护令效果初显，但各地颁发的程度不一
调研地颁发人身安全保护令的情况：
源众在长沙所开展的“长沙模式”已经小有成果，并在人身安全保护令的工作上取得了一定的突破，长沙市妇联代为申请人身安全保护令。
1）保护令执行问题；反家暴法对保护令的执行规定不是特别明确，造成实践中的理解和做法不一致，而且在实践中保护令执行问题突出，公安在保护令执行中的角色不清晰。
2）证明标准问题；人身保护令如何举证在《反家庭暴力法》中并未明确规定，调研时法官的意见也不尽统一，反映了基层法官在保护令问题上理解的不一致，但大部分法官认同保护令可采取比较低的证明标准，降低保护令申请的门槛。
3）保护令的具体内容和流程需进一步完善。如保护令中是否应该加上财产内容，像必要的抚养费、扶养费，医疗费、房租等；在分居期间甚至离婚判决后是否还可以申请保护令；紧急状态下人身保护令的签发是否只能由公安机关来签发以保证及时性；是否应扩大申请主体范围，加大处罚力度等。
二. 告诫书发放比例低，一些地方尚未出现零的突破
总体看，调研地告诫书发放的进展亦不均衡，而且与家暴投诉量相比，告诫书的发放比例偏低。湘乡市派出所先后接到多起家庭暴力受害人报警或投诉，但直到10月份才发放了第一例告诫书。河北邱县也是到2016年12月22日发了第一个告诫书。而长沙市2015年11月份即制定《长沙市家庭暴力告诫制度实施办法》，并进行部署落实，取得了很好的成效，长沙对告诫制度的推进工作还获评“2015年度湖南省最具影响力法治事件”，反家暴法正式实施之后，长沙市共发放告诫书80余份。从全国来看也有不少地方接连发出了告诫令，但是也有不少地方还没有发出一例。
调研中告诫制度主要涉及四大问题
二是警察介入、干预家庭暴力治安案件的查处与处理程序不够细化和清晰，缺乏针对家暴的信息收集和统计系统。
三是缺乏统一的告诫书的文书格式，目前的告诫文书内容还有待完善，应包括加害人的身份信息、家庭暴力的事实陈述、禁止家庭暴力、违反后的法律责任等内容。
四是缺乏有效的法律责任。在执行监督方面，公安告诫书是一种相对温和的干预措施，只警示监督施暴者不得再次家庭暴力行为，但对加害人继续实施家庭暴力没有相应的惩罚措施。
三. 庇护工作薄弱，存在三难
目前在全国范围内庇护工作都比较薄弱，与家暴发生率和家暴受害人对庇护潜在的巨大需求相比，庇护机构的数量以及入住率都远远不足，我们的调查也证实了这个情况。
三个调研地中，邱县及湘乡各有一例向庇护机构求助，长沙市所属的浏阳市受暴妇女庇护工作是比较突出的，在反家暴法实施后庇护所接待受暴妇女庇护共计18人次，也不是一个高的数字。对此，在调研过程中妇联、民政（救助站）专门讨论了这个问题，大家的共识是，庇护工作主要有以下难题：
第一难：在管理运营、人员、经费方面都存在瓶颈，如当前政府的庇护机构主要由救助站兼管，工作权责不明、缺乏专门的人员编制人员、专业人才不足，没有专项经费扶持；
第二难：从庇护服务看，救助站的工作原则与庇护的理念有所冲突，而且入住标准要求较高，需要妇联、公安部门转介或是由公安机关、妇联护送。而且庇护服务多数是临时紧急救助，无法满足受害人在入住时间上的要求。
由于以上原因，调研中大部分受访受害人表示，家庭暴力发生时更希望交由法院处理或向妇联求助以及报警。
四. 强制报告、撤销施暴监护人监护资格等处置机制尚未有效启动
调研时我们还特别了解了反家暴法规定的其他相关处置机制的执行情况，如对遭受家暴未成年人的强制报案制度、对受害人的法律援助以及对施暴监护人申请撤销监护资格等。由于强制报案、监护权撤销制度相对是比较新的机制，而且没有像告诫制度和人身安全保护令的宣传力度那么大，媒体的关注度也不高，所以这些制度还没有得到应有的重视，调研地在这些方面的工作基本未能有效启动。
五.《反家暴法》学习宣传培训工作在不同程度得到开展，但总体看在培训宣传的力度上和重视程度上不足
反家暴法正式实施之后，长沙、湘乡、邱县等地多次组织妇联、法官、警察以及与反家暴工作相关人员进行反家暴法的培训，并针对人身安全保护令、告诫书的发放及如何进行家庭暴力个案处理进行专题培训，通过培训和学习，提高了对家庭暴力问题的认识，明确了各自在反家庭暴力中的职责。
但是从整体看，调研地的宣传、教育更多是集中在对法律出台的宣传，具体内容的宣传不够，培训的深度、系统性不够，而且针对一线具体工作人员的培训很少，很多基层配出所民警和基层法院的法官都表示没有接受过反家暴法的培训。一些律师和社会服务机构工作人员也表示没有机会和渠道接受反家暴法的学习和培训。在源众开展的一次对基层妇女干部的培训中，问到之前是否接受过反家暴法培训，举手表示接受过其他培训的人员不足百分之十。对此，一位基层责任部门的负责人表示，并不是她们不愿意开展培训，而是没有这方面的经费和专家力量。
六.缺乏专门的经费支持，信息收集统计机制尚未有效建立
反家暴法明确规定各级政府给予必要的经费保障是立法进步，但调查中发现，各部门普遍存在没有专门经费支持的情况。由于缺乏充分的调查研究和数据搜集，反家暴相关工作的实际需求究竟如何，需求和经费之间是否存在巨大差距还缺乏一个科学准确的数据支持。
此外调查发现，基层基本上都没有建立家暴案件的信息统计制度，这样不利于评估和全面了解家暴状况，也不利于多机构协同干预家暴的开展。
七.各地反家暴的良好实践为反家暴的执行起到了良好的推动作用
三个调研地均在不同程度开展了反家暴的试点项目，如长沙市妇联连续几年开展了多机构合作干预家暴项目，探索了多机构协同干预家暴的很多措施和方法，被全国妇联赞为“长沙模式”；湘乡市和邱县也尝试开展了多部门干预家庭暴力的联动机制项目，多次开展能力建设培训并召开联席会议进行个案研讨与处理。其他地方的反家暴试点工作也同样推进了反家暴法的落实和实施，如 “常德市未成年人家庭暴力强制报告与及时应对机制试点项目”由常德市妇女联合会、北京源众性别发展中心合作实施。这个试点的新意在于纳入危险分级评估和建立市级专家团队。
六点建议
1、推进国家层面及地方性反家暴法实施细则的制定。特别是要完善家庭暴力的定义，将性暴力和经济控制纳入家暴的具体表现形式，将前配偶间发生的暴力适用反家暴法。
2、建立多机构协同干预家庭暴力的机制
3、开展家事审判改革并将反家暴内容纳入
4、加强各个层面反家暴法的宣传和培训，提高公众意识和执法人员对反家暴法的理解和运用能力
5、培育和鼓励专业性社会组织参与反家暴工作，加强专业服务力量
6、保障反家暴工作的经费和人力支持
结语
虽然这个报告只是对三个地方执行情况的反映，可能有不全面之处，但是在调研过程中我们尽量体现调研对象的广泛性和代表性，有政府主要责任部门、从事反家暴工作的社会组织，基层法官、派出所民警、妇联干部等一线政府部门的工作人员，有提供直接服务的律师、社工、心理咨询师，还有家暴受害人，包含了反家暴工作主要的利益相关方，他们的很多感受是真切的，也是真实的，反映出来的问题也确实是目前在实践中遇到的，因此我们希望在此基础上形成的调研报告能对推动反家暴法的有效实施和完善具有参考意义。
如果想看完整的报告原文请戳：《反家庭暴力法》实施情况调研报告全文