面向过程式、精细化管理的控制性详细规划制度设计探讨

面向过程式、精细化管理的控制性详细规划制度设计探讨

引言

2008年1月1日,《城乡规划法》颁布实施。新的城乡规划法确立了“先规划后建设”的基本原则,明确了控制性详细规划(以下简称“控规”)在我国城乡规划体系中的中枢地位,既是实施城市总体规划与分区规划的工具,又是设定土地出让条件的前提,进一步奠定了控规作为各项城市建设活动行政许可依据的法律地位,直接推动了国内各城市控规“全覆盖”的进程。


常州市规划局从2007年底开始全面部署开展《主城区控制性详细规划全覆盖》工作,2009年6月首批45个编制单元正式通过市政府审批,至2013年11月,共完成常州市城市总体规划中心城区范围内(共94个编制单元)的控规全覆盖编制及审批工作。一方面,控规的全面铺开使其在指导常州城市建设中发挥着统筹和引领的作用,充分发挥规划引领城市发展的龙头作用。另一方面,控规遭遇频繁调整,部分已经进入实施阶段的规划在管理过程中陆续暴露出问题,但由于各批次控规编制时间集中,尚未对出现的问题进行系统性总结,以及时纠正控规编制的相关问题,随着后续规划的陆续实施,类似问题正集中表现出来。

图1:控规调整情况分布图

为此,常州市规划局于2015年开展“常州市中心城区控规评估”工作,希望通过对控规的系统评估,分析常州控规频繁调整的问题和原因,及时形成信息反馈,提出优化和解决的方案和路径,不断提高控规的科学性、权威性和可操作性,为控规修编奠定基础。


一、评估的主要思路


1、以解决问题为导向——搭建多维评估平台,形成评估体系的客观性和本土适用性

为确保评估的客观真实性和准确性,制定具有常州本土特色的实施方案。一方面,评估工作以控规审批以来近3000个调整地块为基础,通过数据统计调整指标、调整内容和历年调整情况,总结突出问题和趋势;另一方面,开展细致深入的部门座谈沟通,切实了解当地控规编制和管理的实际情况和诉求,使评估工作更接地气;同时,通过比较研究,总结借鉴深圳、上海、南京、杭州、北京、广州、厦门、武汉、成都九大城市控规管理和编制经验,结合常州本土地域特征,探索评估成果的先进性。


此外,从四个维度切入梳理现状情况,归纳共性问题和个性特征,具体包括:管理流程方面,选取项目全流程管理文件进行系统评估;规划编制方面,选取产业、居住、商务、公共、旧城、旅游、枢纽七类地区控规编制案例,保证对成果评估的合理性,归纳共性问题;技术标准方面,对比常州和其他城市,总结核心问题;管控内容方面,分析常州城市特点、问题和发展趋势,总结在未来控规编制中需要加强和补充的内容

图2、3:数据统计和案例总结

2、以制定规则为目标——围绕管理规程、成果编制、技术标准三大核心要素开展评估

结合市局“管理第一、编制第二”的要求,评估以管理规程、成果编制和技术标准三大要素为线索,贯穿问题评估、案例总结、方案制定和计划制定,使评估路径更加清晰有效。并创新成果形式,以建立规则和制度为目标,从使用需求出发,在系统研究基础上,为管理部门和编制单位量身定制“《常州市控制性详细规划操作规程》(以下简称《操作规程》)+《常州市控制性详细规划成果规范》(以下简称《成果规范》)”的工作手册,建立从规划管理到规划编制的标准化、规范化参考依据。《操作规程》以建立全过程管理为核心,通过制度和程序设计,规范计划制定——编制——审批——批后管理的全流程操作细则,推动常州控规工作向过程管理、市区联动和权责透明转变。


《成果规范》充分考虑常州城市特点和发展趋势,对控规成果的编制内容、编制深度、表达形式和文件格式进行详细规定,实现对城市发展适度超前的引导和有效管理。

图4、5:评估思路


二、常州控规存在的主要问题及原因

常州自2009年控规实行全覆盖之后,各级区政府和各投资平台频繁申请调整控规,甚至刚刚调整完的控规,市政府审批不到半年又提出将用地性质重新调回去的情况。规划实施过程中针对控规的动态修改存在其必然性,就常州而言,既有全覆盖时期时间紧、任务重的特殊背景原因,也有来自管理、编制、技术整体制度环境缺陷的原因。


此外,控规编制中对城市迅速发展的趋势预测不足,对用地性质、容积率指标等缺乏深入的适应性研究,规划控制过细、过严与城市发展的动态性、市场多样化需求存在矛盾;开发商的经济利益追求、控规编制经验不足等,甚至解决历史遗留问题的法律纠纷都需要通过控规修改使土地重新增值和进行利益的合理分配。通过评估,常州在控规管理和编制中存在的问题比较多,有九个方面,本文选取其中最突出的、常州最亟需解决的、也是国内其他许多城市普遍存在的三个问题展开论述。


1、 单一的管控程序和控制内容与控规调整类型、多元化的控制区域不相适应

常州控规管理工作流程分两类:新编类和修改类,基本是按照《城乡规划法》关于控规组织编制和审批的程序要求。常州中心城区划分为三类地区:一般地区、特殊地区(城市功能发展地区、历史文化敏感地区和自然生态开敞地区)和预留区(发展不确定地区)。

图6:常州中心城区三类地区总图

一方面,对控规修改类型和内容没有进行明确界定,对应的管理程序和成果要求也就没有区别对待,可操作性比较差。另一方面,对性质不同、重要程度各异的三类地区,在审批程序和管控内容上没有区别,使规划管理缺少适应性和灵活性。首先,审批程序的“一刀切”影响行政时效,对各类地区在审查环节和周期控制上有失偏颇,对发展不确定地区而言程序过于繁琐,而对特殊地区而言有些关键环节又缺失,预留的工作周期也不够充分。其次,控制要素内容的千篇一律使规划缺少弹性,技术深度的一致使城市及各片区的特色消失。对发展不确定地区控制太细,无法应对市场的各种不确定因素;控制指标太细,将建筑密度、高度和绿地率这些地块内部指标纳入控制,弹性不足;规划编制没有针对地区特点设置不同编制内容和深度,影响成果质量,特色缺失,导致重点没管住。


2、重结果而轻过程,管理程序缺少操作细则,权责不透明,没有实现有效审查

常州控规编制审批采取的是《城乡规划法》的传统操作流程,这种流程往往是重结果而轻过程,重审批而轻编制,是一种成果管理的方式。主要规定基本程序和大的原则,而对具体每个阶段和环节该如何操作,编制单位、相关管理部门如何分工,什么时候做,由谁来做,意见如何给出和处理,公众如何参与等,都没有明确的规定。使大家的做法和深度都不相同,公开透明度也比较差,影响对控规审查的有效性,控规成果的科学性就没有保障。比如常州在控规意见征询环节就存在一定漏洞,有些部门对成果的审查不重视,经常是没有意见,等到控规审批实施了,发现影响到各自利益了,又要求要修改控规。


权责透明是控规法制化进程中应逐步完善的部分,传统控规管理偏重于技术上合理,不够重视法制化程序,没有建立起完善的控规问责制度,使参与单位和部门往往脱离在法律追究的范围之外,一旦出现问题就变得无章可循,缺乏法律保障。


3、编制技术缺乏本土适用性,与规划管理脱节

常州控规编制主要依据《江苏省控制性详细规划编制导则》(以下简称“省导则”),对地方而言不够精细,且有些水土不服。首先,省导则的编制技术要求主要侧重对控规成果的终极要求,如包括哪些成果、哪些内容、哪些图纸等等,但对如何分析、如何确定控制指标等编制方法方面的指引不够,对内容深度、成果格式、制图规范等方面也没有具体规定,容易造成控规编制成果形式和深度各异,成果质量得不到保证,也给审查、信息入库等日常管理工作带来不便,降低行政效率。其次,省导则在容积率和用地兼容规定上本土适用性差,比如在容积率调整方面,是调高还是调低,调多少比较合适,缺乏参考依据和标准;在实际操作中已经出现有超出省导则规定的用地兼容类型等。这种成果框架型的编制要求和普适性的技术标准往往导致控规成果对城市建设中可能遇到问题的研究深度不够,导致控制指标缺乏科学性,造成规划编制与管理脱节。


三、过程式、精细化管理的制度设计

针对常州控规存在的问题,评估有针对性的提出优化路径。针对管理规程和成果编制,制定《操作规程》和《成果规范》的工作手册;针对技术标准,提出具体操作路径。

图7:评估内容框架

1、分类分区管控,提高指引的灵活性、适应性和可操作性

即分类施控和因区施控。在科学分类的基础上,针对不同的控规修改类型,在既有的管理框架下(常州没有立法权,法定程序不能调整)细化为不同的调整程序和成果要求;针对已划定的三类地区,确定不同管理程序、控制要素和控制深度要求。


(1)分类施控:

工作手册根据常州控规修改情况,分为整体修编、局部调整和技术深化三类,分别适用不同的管理程序和规划编制内容。


整体修编:提出法定文件(文本和图则)和附件(现状分析报告、说明书、技术图纸、专题报告和审查报告)的成果要求。将现状三阶段管理程序优化为四阶段,在项目启动前增加“计划制定与委托阶段”,加强控规编制的计划性,减少控规编制的盲目性;审查阶段增加现状审查环节,针对常州控规编制存在与相关规划衔接不足、用地功能受市场影响波动较大的情况(如某地区控规,原规划为工业用地,房地产市场好时调整为居住,房地产市场不好时又调回工业),强调现状审查的重要性,因为对上位规划和现状情况以及规划实施效果分析研究不透,将直接影响到规划编制方向和规划成果质量。


局部调整:提出法定文件(图则)和附件(技术论证报告、技术图纸、专题报告和审查报告)的成果要求。在管理程序上适度分散市局审查压力,将局部调整前期的必要性论证环节交由分局审查;适当压缩审查环节和工作周期;考虑局部调整项目多而散的特点,强化批后管理阶段,增加台账制度环节,以利于信息入库和“一张图”更新的全面、系统和规范。


技术深化:明确规定属于技术深化的情形,(如:因公共服务设施、城市基础设施和保障性住房建设涉及占用部分已批用地,或调整已批用地边界的,且总建筑面积不增加,容积率的调整;对于道路方案主体线形、规模、功能基本与控规相符,仅部分路口、横断面和交通节点与规划不完全一致,属于微调的;等等)规定不走控规修改程序,由分局负责审批和汇总,提交市局纳入“一张图”规划管理系统。

图8:分类施控


(2)因区施控:

工作手册针对常州中心城区一般地区、特殊地区和预留区三类地区的特点和重要程度,分别适用不同的审批程序和规划编制内容。


审批程序:在审查环节、工作周期设置上进行区别设置。考虑特殊地区的重要性,实行加强审查环节,在工作周期设置上给予充分的编制和审查时间,以确保成果质量;考虑一般地区的问题没有特殊地区复杂,实行一般审查环节,工作周期设置在确保审查和成果质量的基础上相比特殊地区进行适当缩减;预留区基本上为发展不确定地区,考虑控规内容没那么多,在审查环节上予以删减,工作周期设置也予以适当压缩。


规划编制:对于一般地区,提出普适性的规划控制要求,采取“规划图则”控制,取消建筑密度、高度和绿地率指标,主要控制容积率、用地性质等地块指标,以提高规划弹性;对于特殊地区,立足精细化管理,除了普适性“规划图则”控制外,还需编制城市设计,提出公共空间、历史风貌保护、生态景观环境等控制要求,形成“空间图则”,主要控制公共空间、建筑高度、建筑密度、绿地率、出入口方位、建筑方式(围合、开放)、标志性建筑位置、建筑色彩等城市设计要素,“空间图则”包括规划控制总图则、地上控制图则、地下控制图则和风貌控制图则四类,结合特殊地区类型灵活编制(如:城市中心区,控制总图则+地上控制图则+地下控制图则;交通枢纽地区:控制总图则+地下控制图则);预留区:考虑是发展不确定地区,提出划分控制单元的方式,只需提出单元的主导功能、建筑规模上限值、基本公共配套、重大市政交通基础设施、公共空间、空间廊道、高度分区等的总体要求,无需制定地块控制指标,根据未来发展需要,再适时增补“规划图则”。

图9:因区施控

2、加强全过程统一管理,精细化管理程序,透明公开各环节权责

对于指导项目建设的控规来说,基于前期评估的计划制定、编制的充分听取意见、审批的技术规范要求直至批后的实施管理等各阶段环节都同样重要,只有实现全过程覆盖、重点环节要求清晰、规定动作明确和过程流程公开透明,才能确保规划在启动之初能沿着一条规范的道路走下去,才能真正建立协同规划编制机制,在全市各区、各部门以及编制单位中形成统一的思想认识。


工作手册强调编制成果对接管理程序的要求,在既有控规制度框架的基础上,建立“计划制定——成果编制——审查审批——批后管理”全过程规划管理和编制实施路径,进一步细化各阶段工作流程、审查要点、管理要求和成果要求,实现成果管理向过程管理转变。增加对上版控规实施评估、现状调研、公众参与的具体规定,在计划制定阶段强调对上版控规评估的重要性;强调全过程引入公众参与机制,除了目前在草案公示阶段征求公众意见外,在现状调研、规划编制和审批过程中增加了公众参与的环节;在规划成果中增加过程管理的内容,提出编制“审查报告”的成果要求,即对控规的委托、编制、公开展示、公众意见审议、修改和审批过程进行详细说明。

图10:全过程控规管理工作路径

由于各方利益的客观存在,规划管理制度和编制技术的不完善,很多规划之间往往不一致,控规作为法定的直接指导规划实施的管理依据,应当在城市总体规划指导下起到多规融合的统筹作用,实现各专业、各部门、公众、政府、规划师共同沟通协调和对接。因此,加强各方有效参与控规尤为重要。工作手册除了明确市、区各职能部门在控规编制管理中承担的主要工作职能,还在每个审查阶段和环节中进一步明确什么时候做、由谁来做、怎么做和时限要求,做到环节清晰、责任明确,使各部门和规划编制单位各司其职,以实现有力监管。同时加强意见征询的规范化和严肃性,通过标准化“通用表”的方式明确意见由谁提出、如何给出、如何落实,真正实现责任到人。在全过程管理制度下,规划管理部门全过程组织、沟通和协调,在各阶段各环节解决各自的问题,避免所有问题积累到最终审批阶段,使得缩短行政审批时间成为可能。

图11:《操作规程》内容框架

3、加强编制技术的本土适用性,精细化成果规范

常州现有的以《省导则》为指导,以控规为主体、城市设计为补充(编了城市设计的地区)的容积率和用地控制手段,缺乏结合当地实际的控制技术体系支撑,导致用地兼容和容积率的制定、调整缺乏可靠的依据。随着常州用地资源的不断减少以及轨道交通建设的持续推进,制定适合本地的用地兼容和容积率制定指引显得尤为迫切。用地兼容方面,评估提出要结合当地实际,除了规定兼容类型,还强调规定兼容比例的重要性;容积率方面,评估强调开展全市密度分区专题研究的重要性,并提出进行分区和分类控制的初步思路。分区控制:旧城改造、特殊地区需通过城市设计、专题研究等手段综合确定容积率;一般地区有条件弹性控制;分类控制:居住和商业用地采取基准容积率+修正系数+上限值;工业、物流仓储和公益性用地采取上限值+下限值。两者都应建立根据城市发展情况适时动态调整的机制。


工作手册除了规定成果类型、内容深度和图纸要求外,还对如何分析、如何确定控制指标、什么情形下应编制相应专题报告等方面进行明确指引。并通过强制条款执行,明确必做和选做的内容,确保成果质量。同时对控规成果形式和格式进行全面细致规定,包括:统计表格和图形文件标准格式,各阶段文件组织、命名和格式规范,电子文件的图层、图例、字段、数据文件命名、电子数据的精度、图层管理、线型和颜色、配套设施符号等,以及文本的标准格式(行文结构、字体大小、行间距等),均进行精细化规定,从而使各规划设计单位采用统一规范的电子数据标准,有利于控规统一纳入电子信息平台。

图12:《成果规范》内容框架


结语

控规不是终极蓝图式的规划,会随着城市发展变化而进行适时调整,关键是要建立起调整的规则和制度,严格规范各类调整,坚守规划的底线,不要让控规调整成为各方利益博弈的附庸。


控规制度的建设也不是一蹴而就,需要在不断地总结与反思中继续完善,需要在“新常态”的发展实践检验中继续探索与创新。本文只是从对常州控规评估的研究中总结一些对控规制度建设的思考,目的在于和同行的进一步交流探讨,期望得到更多同行的批评指正,以共同完善工作,推进控规的改革创新。


作者:
苏茜茜,深圳市城市规划设计研究院,规划工程师


(注:文章配图由作者提供)