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袁牧:回归公共政策的城市设计

袁牧:回归公共政策的城市设计

导读
现代城市设计从欧美源起至今已有100多年的历史,进入中国也有30多年的历史,将城市设计纳入到城市发展管理当中,历经了若干次重大的发展历程,也早已从过去单纯的空间形态研究拓展为对城市社会政策和空间系统性研究与管理的范畴,并且逐步成为真正的城市公共政策。中国的城市设计也应当逐步地成为引领城市空间发展的公共政策,并且在一定程度上跳出固有的法定规划的圈子,成为谋求城市特色与空间发展的,集市民共识、领导决策、实现路径与管理管控为一体的新体系。清华同衡近年通过一系列大中小城市及国家试点城市的规划研究与实践,归纳总结了与之相应的工作目标和方法,本讲以实践案例为基础,分层讲述新型城市设计的工作内容和方法。


袁 牧
北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长/总规划师

01 城市设计的发展历程

说到城市设计,一定要讲到城市设计的发展历程,这是我们在大学里必须要学习的课程;对于注册规划师,此次课程可以先跳过近百年来城市发展的一个个历史脚印,把关注点聚焦在对城市设计的概念解读中。

英国《不列颠百科全书》、美国《当代城市规划》、中国《中国大百科全书》都对城市设计做了相关的解释和定义,我们可以看到,不同的国家、不同的制度,不同的规划模式和管理方式对于城市设计所提出来的概念是不一样的。另外,建设部出台的《城市设计(工作)管理办法》中对于城市设计又有一个新的框定:“城市设计工作是以保护生态环境,传承历史文化,彰显城市特色,构建宜居环境为目的,通过对城市空间秩序、建造环境品质和城乡景观风貌的构思和控制,提升城市竞争力,实现城镇化的可持续。”

从对这些概念的解读中,我们可以把握到几个关键词,并对城市设计的定义做一个相对系统而完整的归纳,即“城市设计是城市体型的一种塑造,是城市空间组织的一个方法,最终通过一系列的美学表达空间环境”。

城市设计的发展历程经过了很长时间,也有不同的学科门类介入,形成了相对多样化的理论基础。我在此对国外近代城市设计思潮做了一些归纳和罗列,比如空间形式理论、现代城市功能理论、田园城市与新城设计理论、场所文脉理论、人文社会设计理论、自然生态设计理论、设计过程理论、城市设计整体理论。我们可以从中看出,城市设计在百年的发展变化当中,实际上遵循着一个很重要的主线——从实体空间设计逐步走向了一个政策化设计。

对国际上的城市设计发展做简要梳理后,我想要讲的更多的是“中国的城市设计”。中国的城市设计从八十年代开始至今,经历了三十年的发展历程,可以分为以下四个阶段:

第一阶段
实验探索期——纯粹空间形象的设计
时间:1980—1990年
背景:经济发展开始从计划向市场转型;
城市建设重点是弥补缺乏的各类设施
目标:解决城市美化问题,追求良好的视觉效果
规模:小尺度
与法定规划关系:三维空间设计
第二阶段
发展繁荣期——介入法定规划的设计
时间:1991—2007年
背景:南巡讲话与沿海大开放;
《城市规划编制办法》出台
目标:提高城市的环境质量、生活质量和城市景观
的艺术水平
规模:中、微观尺度
与法定规划关系:指标推演、形象展现
第三阶段
转型创新期——突破法定规划的设计
时间:2008年—2015年
背景:特大灾害;《城乡规划法》出台
目标:更加关注社会平等、公众参与、人文特色、
绿色生态等
尺度:宏、中、微观尺度
与法定规划关系:战略研究、互动衔接
第四阶段
变革融合期——与法定规划融合的尝试
时间:2016年—至今
背景:中央城市工作会议;城市设计地位提升;
《城市设计管理办法》出台
目标:从宏观、中观、微观层面建立完整的
空间设计、导引、管控体系
尺度:宏、中、微观尺度
与法定规划关系:尝试融合

城市设计与法定规划的融合从第三个阶段就已经开始尝试,采取的方式也多种多样。到了第四个阶段,我们开始探求是否能够产生一种“真正的融合”。在此过程中,我们也必须考量所遇到的一系列困境:无法定地位、无编制规范、无实施程序,等等。因此,如何去构建一系列完整的体系和设施与城市设计相对应,是我们一直在探索的。

在住建部出台的《城市设计编制办法》里,实际上比较清晰地描绘了这样一个相应的体系框架,如下图所示,城市设计体系分成三个层级:总体城市设计——区段城市设计——地块城市设计,而且每个层级都与法定规划建设体系有相应的衔接和融合。

但是,这样一个对应关系或衔接关系是否合理?我将在后面的论述中逐一解释。由此也引入下一个问题:城市设计的地位和作用是什么?与法定规划究竟是以什么样的方式来融合的?

02 关于城市设计的几个思考

2.1 城市设计的本质

首先我们需要思考的是,城市设计的本质到底是什么?我做了几点归纳:1)城市美学诉求是第一位特征;2)对城市空间特征进行塑造和强化;3)与城市社会经济特征紧密相关,与城市特定环境的市场因素紧密相关,与社会发展是不可分割的。

在此基础上,我们可以看出:城市设计独有的市场特性,将是与我国法定规划体系中带有市场经济属性内容的重要结合点,尤其体现在控制性详细规划中。

2.2 城市设计的目标

城市设计是一个空间的发展目标,具有强烈的地方性。国家法定总体规划编制虽然在一定层面上代表着地方的意志,但更多代表着国家在社会经济发展总的计划体系之下对于地方的要求;而城市设计则是从地方角度入手,从地方视角着眼,因而具有相当强的地方属性和地方特色,包括空间结构、建筑布局、蓝绿空间、城市交通、慢行休闲、高度形象、用地布局等等。另外,城市设计以落地实施为最终目标。也就是说,城市设计最终要实现空间发展的核心目标——建筑/设施/空间形象要落地。

深圳大学城城市设计

2.3 城市设计的现实转机

  • 1 在新时期下,城市设计的地位已经提升到一个新的高度

这个新高度是有由来的。2016年中共中央、国务院颁发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,明确提出要提高城市设计水平,并对城市设计编制的目的及下步建议重新定义。从字里行间我们不难看出来,中央和政府对于城市的规划建设提出了一个更高的要求,从过去一个部门化的管理,逐渐提升为整体城市管理的领导和实施。同时,城市的第一责任人书记/市长要对城市的规划管理和城市建设承担第一责任。

  • 2 技术归并,从条块分割到条块结合,划定资源底限

从过去规划体系的条块分割,从各部门制定不同的部门规划,到逐步统和成一个完整的以资源底线为保障的国家空间规划体系。也就是我们所说的“多规合一”,统一技术口径,实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力。

  • 3 立法改革,激发地方发展的能动性和自主性

从改革开放到现在,我国的规划法制逐步建立并规范化,允许地方建立地方法规的体系也在逐步完善中,能够建立地方法规的城市也在逐步增加。通过立法改革让地方拥有更多的自主权,实现中央、省级和市县之间权力的科学合理配置,并有力激发地方政府城乡统筹管理和公共服务等方面的积极性和主动性。

  • 4 地方管理趋向公共政策化,强调内部协作

地方管理也逐渐走向沟通政策化,它不再是一个部门分野机制——各部门各自行使自己的事权,而是部门之间从合作、协调到逐步构建合作化的共同管理体系的过程。我们也能看到,公共利益在城市的发展当中,在城市的一系列公共政策的治理当中,形成了它所应当有的权利和制度;也就是说,开始实现一个符合城市公众利益的公共政策。那么,再往下延展,我们也希望看到一个城市能够实现从公共政策走向公共管理的过程。

  • 5 授予地方更多事权

国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任,最大限度减少中央对微观事务的直接管理,发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势,调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。

  • 6 大部制改革,顺畅、系统、长效地解决发展问题

今年,我们经历了一个非常大的国务院机构改革。目前,虽然部门调整已经完成,但是部门的事权和部门所管理的事务范围还没有最终的框定。但是能够看到一点,中央在把部分的权力归总,同时框定一系列的国家所应当管理的底线。比如把各个部委(发改委、住建部、环保部等)的有关城市规划的内容都归总到自然资源部,从而更好地实现一个国家对于资源底线的控制和对资源发展目标/实现路径的管控。

“大部制”改革有利于行政体制改革的突破和深化,是加快行政管理体制改革的关键环节;有利于减少职能交叉,完善行政运行机制;有利于落实“问责制”,建设责任政府。

在这样的背景下,城市设计将迎来怎样的发展与转机?我们需要思考的是,城市设计该做什么?如何构建一种能够适应现在及未来发展变化的城市设计?由此引出下一个话题:城市设计的新时代发展路径。

03 城市设计的新时代发展路径

3.1 从“社会认同”到“社会共识”

一个城市的城市设计从社会认同开始,并会逐渐走向社会共识。从宏观发展背景来看,我们要解决“国家共识”的问题,即最终我们的社会发展要以“人民”为中心。真正能够形成和决定一个城市所应当具有的特征的,其实是整个社会民众、整个市民阶层。城市设计的发展历程也让我们逐渐更多地从人的认知角度来观察城市、塑造城市。

城市设计的公众参与

那么,如何找到或形成“城市共识”?具体有如下方法:1)城市共识民意调查:通过多样化手段,广泛采纳民意,确定城市特色共识;2)城市共识深入研讨:对接多样化群体,获得广泛的社会共识;3)城市共识空间与要素提取:强调全民认同的生活情境感的城市形态共识;4)城市共识空间塑造:从人的认知角度塑造城市空间;5)城市共识广泛传播:扩大受众传播,增强城市的社会共识。

运城市总体城市设计公众宣传手册

3.2 从“管理协同”到“公共政策”

过去的城市规划管理是一个部门所制定的条例,各个部门之间的协调比较弱,直到在中央城市工作会议之后,开始全面推行城市发展建设相关的行动和效果。比如,明确了城市规划目标,即“实现城市有序建设、适度开发、高效运行,努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,让人民生活更美好”。这不仅仅是城市规划管理部门的目标,也是整个城市发展的目标。从宏观发展背景来看,我们要解决“国家实践”的问题,以“实效发展”为导向。

城市设计与城市规划最大的一个不同点在于,城市规划是一个自上而下的过程,而城市设计是一个“自上而下”与“自下而上”相衔接的过程;而自下而上体现在多方利益的参与,也就是我们理想中的公众参与。那么,可以说,城市设计是多方主体利益诉求的容器,能够包容自上而下的一系列的行政诉求和发展目标诉求,同时也能够容纳城市的利益相关体和民众,以及市民对于城市发展的诉求。在这个容器中,通过话语权的争夺、通过一系列的博弈、通过一系列的技术手段来实现利益共同体,并且实现共同目标。因此,城市设计会逐渐成为一个多方协作的平台,一个真正的城市共同体。

形成城市共同体后,我们要实现的目标是形成一个“共同缔造”,即共同打造一个城市。首先,在城市共同体的层面要形成“群体共识”,包括公众、政府、利益相关者、专业人士等等。然后,达成一个“目标共识”,基于城市发展空间的目标,凝聚城市理想,表达公众诉求,实现企业诉求,体现专业理念,不以个人意志为转移,反对威权主义,反对精英主义,反对空间庸俗化。最终,还要实现“落实共识”,以城市决策者和相关行政部门为主导。以公共政策为推动力量,以公众参与为平衡力量,以公共行动实现底线目标——公平,以企业行动实现发展目标——效率。

综上所述,我们可以得到城市设计的新框图,如下图所示,我们可以清晰地看到,城市设计与法定城乡规划体系的对应关系,也可以看到,城市设计应对的是城市自身的发展目标——综合了社会、经济、环境、空间、人文等因素的城市综合发展目标。宏观层面,城市设计要凝聚城市共识,体现城市共同价值观;中观层面,城市设计要指引空间行动;微观层面,城市设计要落实空间意图,包括实施手段、路径和机制。

3.3 从“资源底限保障”到“资源完整统合”

在实现城市发展目标过程中,我们会希望自身的资源越多越好,能整合的和能借助的外部资源越多越好。但城市设计首先要保障资源底限,包括生态资源、空间资源、人口资源、经济资源等;同时,城市设计也需要整合更多的外部资源,包括外部的政策、区域的交通、人口的流动等。其实最大的外部资源是一个城市在国家发展战略中所处的地位和作用。那么,城市设计在宏观层面应当关注的是城市所能够拥有的一系列的资源,并将这些资源整合到城市的发展过程当中。从下图中,我们也可以看到,城市设计已经阶梯式地从形象效果走到了根本需求,又走到了价值导向,越过保障机制后,资源统合则成为新阶段要关注的最重要的目的。

城市设计的发展积累

此外,城市设计的涵盖面也在扩大,不是单纯的空间设计方面的扩大,而是要从任务轴线上去考量,如下图所示,我们需要考量如何实现前端统筹,如何实现城市发展共识,如何与公众/政府/利益相关者/专业人士沟通。在一系列的沟通完成之后,我们还需要考量如何实现设计传导,并形成实施示范。同时,在维度轴线上,我们需要对时间计划、技术领域、成果组织、协同人员、行动计划等进行完整部署与统和。

城市设计工作新坐标

3.4 从“技术积累”到“技术创新”

在城市设计的发展过程中,技术是一个很关键的因素,虽然技术所产生的影响是有限的,但我们不能不考量技术的发展。目前,城市设计已经从从技术积累的过程,走到了技术创新。

在过去三十年的发展中,形成了一系列城市设计的技术积累,包括为了解决城市快速发展和过去停滞期所带来的一系列的城市问题,比如我们常说的“城市病”问题,而采取的各种技术手段和支持,最终形成一个可持续发展的城市。同时,我们也经历了发展理念和技术观念逐步成型的过程,从过去的单纯以某一项生态技术、某一项专业技术来解决某一类型城市问题,到开始考量能够通过一系列的技术和综合运用来形成未来城市的发展框架。

然而,进入到新时代之后,城市也变得越来越大、越来越复杂,累积的城市病也开始反复出现并呈现扩大化趋势。与此同时,城市设计也开始介入一系列新的技术创新,比如通过大数据处理的方式,使用一系列城市传感器和城市实时反馈的方式,实现对城市现状最及时的问题反馈,同时形成反馈的处理方式和内容。我们可以对城市产业形成一系列的主体化研究,甚至对城市人群和企业形成一系列的同步化研究;也可以对城市人群的生活方式进行更细微的研究和画像。那么,一系列新技术的介入,也就形成了一系列结果因子,而这些结果因子都会影响到城市的发展,也会影响到对于城市未来发展目标的框架和实现路径的设想。

04 城市设计工作方法

4.1 城市设计步调

在新时代的城市设计体系之下,我们要构建的是一个寻求社会共识作为基础的城市设计空间方法,具体有以下四步调:

  • 1 寻找社会共识

包括工作计划制定、建立组织机制、开展社会科普与宣传、开展全民动员、确定城市特色等;

  • 2 提出公共政策

包括完成城市宏观共识/中观管控/微观实施成果,形成城市发展纲领等;

  • 3 实践技术创新

包括城市各类系统技术传导、示范地段研究、城市管理水平摸底、管理方法创新等;

  • 4 完善资源统合

包括城市动力资源、智慧资源、发展经验资源汇总入库、城市价值宣传推广等。

05 总 结

最后,我想与大家分享一下清华同衡规划设计研究院在城市设计方面,所做的工作和发展的历程。从2006年的曹妃甸,到2018年的山西晋城,不同的设计项目代表了我们对于城市设计发展的不同的认知阶段。第一阶段是技术角度综合,也就是在城镇化发展时期,我们做的更多的是技术积累和经验总结,同时也对城市发展当中所形成的问题和所要解决的问题做统合性的技术融合。进入新型城镇化发展时期,我们的城市设计认知也进入第二阶段是建立管理接口,在四川绵阳、山西运城等城市设计中,我们更多考量的是城市设计如何采用一种新的管理模式来应对目前在发展当中的一系列城市管控问题。之后进入第三阶段是面向城市治理,在北京通州、山西晋城等城市设计中,我们更多考量的是如何对城市未来发展、对城市制度形成一个统合的共同价值观,并且以这种共同价值观作为引领城市发展的新的城市设计。

城市设计逐渐从过去协同型的城市设计向管控型的城市设计过渡,并最终走向共识型的城市设计,这才是城市设计最终要完成的最主要工作。体现城市设计作为公共政策的职能,要实现参与主体达成全面的共识,要树立城市发展的统一价值观和目标,也要确保城市上、下行动步调一致。

另外,我们也完成了一系列的城市设计成果。我们会把主要成果内容编成手册,并明确作出分类,哪些部分是给谁用的、用来做什么、怎么用,都会有明确的定位。当然,我们也做很多宽泛的综合研究报告,面向不同专家和层面的,如城市规划设计专家、城市运营管理专家、城市历史文化专家等,这是一切手册的基础。在这个基础上,我们还建立了管理规则及管理说明,会形成分区设计管控指引,也就是城市设计的导则体系。另外,我们在实施建议方面也花了很多工夫,不只是提出项目,还提出项目实施的路径、方略以及实施的先后顺序和空间布局方式等。最后还有一个手册是必须的,那就是面向全体市民的公众宣传手册。

在宏观层面,我们实现了面向决策层的纲领性成果,比如提出总体纲领为政府决策层提供参考,提出发展总体目标、重点策略,将城市发展重点策略转换为城市共识的落实手段。在中观层面,我们实现了面向管理层的协调机制和责权关系,比如城市格局的划定、管理办法研究、部门协同引导与实施路径;在微观层面,我们实现了面向执行层的落地实施工作计划,比如执行路径、保障机制和行动项目库等。

在地方事权逐渐扩大的新管理要求下,城市设计的新使命是实现全新的城市管理目标和手段,具体需要三个层面的考量,如下图所示。其中最重要的一点在于中观层面——法定标准和技术深化要求,通过与法定规划互补的内容来实现城市设计与法定规划的融合、衔接。而在微观层面,我们则需要注重真正的项目实施。从这一点来看,整套的城市设计体系完全不对应当前的法定规划体系,也不对应当前的单独规划管理部门所框定的城市规划管理办法,而是应对整个城市的整体管理部门,应对城市发展的最高层决策机构,且应当形成公共政策和法规。

发布于 2018-08-09

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