集体化时期的水库移民安置
1949年之后，中国大地上掀起了一股兴建水利工程的浪潮，先后完成了白沙水库、薄山水库、官厅水库、大伙房水库、古田水库、三门峡水库、新安江水库等一系列中大型水利工程。但由于蓄水工程淹没了大片土地，原本生活在这些土地上的人们便成为了所谓的“水库移民”，当时因水利工程建设的移民数量近300万人[1]，而安置这些水库移民意味着这是一项大规模、有组织的人口迁移。并且还是一非自愿性质的极其复杂的工程。如果对水库移民的安置补偿和后期发展规划不当，不仅会导致水库移民的生活水平下降，还会在经济、生态环境、社会等方面造成巨大破坏
一、强制移民与政治动员
在集体化时期，对于水库移民的安置工作往往是被地方政府视作一项政治任务，片面的追求速度，忽视移民的生活质量，这种行为造成了大批移民生活困难，甚至出现了移民强行反迁的现象。
以丹江口水库为例，其中淅川县淹没区就需要移民18.2万人，原本计划在桐柏县、邓县、泌阳县和淅川县分别安置，但这项工作显然超出了淅川县的能力，恰逢此时中共中央政治局做出了《关于动员青年前往边疆和少数民族地区参加社会主义建设的决定》，计划将从内地动员570万青年到边疆和少数民族地区参加开发和建设工作，其中河南省分到了80万名青年的支边任务，其中,“动员去青海省六十五万人，去甘肃省十五万人”[2]。
受此启发，地方政府立刻想出了一个自认为“一石二鸟”的妙招，河南省移民委员会在与南阳专署一番讨论过后，便决定分拨给淅川县8000个人员名额，准备将这些水库移民干脆送去青海与甘肃。而对于这个妙招，淅川县委又把名额全部分配给了李官桥、埠口、三官殿、下寺、马蹬这五个乡的全部合格青年及其家属。此允许符合条件的家属和青年同时移民支边。
淅川县委对青年移民们还提出了所谓的六比十不准”，“六比”是比思想进步、比身体健康、比劳动态度好、比热情支援青海、比出身历史清楚、比家庭拖累不大、年龄从18至30岁(技术人员可以放宽到45岁)。“十不准”则即“地、富、反、坏、右”五类分子不准、身体不健康(严重慢性病、传染病)不准、六个月以上孕妇不准、现役军人、国家工作人员与工人的爱人未经对方同意不准、正规学校学生不准、历史复杂、政治面貌不清不准、为使青年到青海安置区后能最快投入生活生产，淅川县立刻着手动员各行各业技术人员、服务人员积极申请报名。
但显然这五个乡的青年们并不认为青海是一个有吸引力的好地方，他们对移民支援青海建设有种种思想顾虑，这些顾虑主要有“六怕”，即怕天冷受不了、怕跑远探家有困难、怕有毒虫、野兽、怕去后不能提前搬家属、怕走后家中困难没人管、怕去后人员分散和语言不通等，另外还有一部分人存在游山望景思想。
为此淅川县委做了大量的政治工作与思想动员，当地干部将移民动员工作形容为:“为了动员青年去支援建，宁愿眼熬烂，腿跑断，嘴说破，腰坐酸，完不成任务心不甘。”提出了“支援边疆社会主义建设是每个青年的光荣政治任务”“要把社会主义、共产主义红旗插到边疆，加强民族团结、共同发展、齐头并进”“我们要到边疆去开花结果ꎬ推动边疆地区建设事业的飞跃发展”“我们要在青海扎根发芽、安家落户、搞好生产”等一系列口号[3]。淅川县的政治动员同时着重批判了小农思想、个人主义等非无产阶级思想，增强了移民的社会主义信念和共产主义思想。最后在反复的政治动员下，截止1959年3月5日，全县最后审定了8008 名青年(男5565人，女2443人)。[4]
二、廉价的补偿标准
在集体化时期中国并没有关于水库移民如何补偿的相关法律，在实际中地方政府基本是以1953年出台的第一部有关征地的法规，即《国家建设征用土地办法》对移民进行补偿。该办法规定政府必须对土地征用者的生产和生活有妥善的安置，被征用土地的补偿费标准为“一般土地以其最近３年至５年产量的宗旨为标准，特殊土地得酌情变通处理之”，还要对征用土地上的附着物及农作物进行公平合理的补偿。而对于被征用土地的农民，“当地人民政府必须负责协助解决，其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所”。
但是在60年代初期盛行的“一平二调”风气的影响下，这笔本就不多的补偿更是被大打折扣，其严重程度甚至迫使政府在1961年发出的《关于坚决纠正平调错误,彻底退赔的规定》中特别强调要使在“一平二调”中受害最严重的水库移民群众得到比较合理的补偿。之后在1964年4月30日，国务院批转了《关于认真制定水库移民安置规划，争取及早完成安置任务的意见》，其中明确了安置移民应该从生产出发，妥善安置，保证移民有一定数量的住房，大型水库的移民大体上每人要建房0.5-0.8间，扶持移民恢复和发展生产，对移民生产生活方面的困难应适当给予补助。
以1958年9月动工的密云水库为例，这是当时华北地区规模最大的水库，其占地面积广，移民数量大。在当时密云水库移民工作是在“多快好省”的口号下轰轰烈烈展开的，至1959年6月15日共迁出57个村庄、9763户、47561人，共拆房53818间，砍伐树木1000余万株。[5]
但这种“多快好省”的政策却严重损害了移民的利益，水库被淹区多为肥沃良田、交通便利，在当时被称为“密云的乌克兰”，当地村民生活条件较佳，有不少村民在1957年还刚刚给自己盖了新房，但在之前的大跃进中公社不仅收回了社员的自留地，连生产资料和生产工具都一律无代价归公社集体所有，社员的房屋、缝纫机、牲畜等生活资料折价归公社使用 ，移民的陈粮被要求“一律交给公社”，秋季收获的粮食由集体收回，留给公共食堂集体食用。社员的耕畜、工具、物资等多被“一平二调”，家禽、家畜被大部分宰杀食用，许多移民砸锅卖铁支援大炼钢铁，仅带走了简单的被褥、衣物、碗筷及锄、镰、镐、杖等小件农具。第一批移民王文达曾回忆道：“走的时候，望着家里刚盖好的五间大瓦房，我当时就哭了。”这些物资损失，使移民在之后的生活更加艰难。
劳动力按团营连编制在公社或全县范围内统一调动，社员口粮实行供给制，吃饭食堂化。在这种情况下对于当地农民而言再要移民无疑是雪上加霜之举。
为了鼓励移民，当地政府采用了当时普通的政治强制与动员，既所谓“大鸣大放大辩论”，将“把党员干部和群众的思想顾虑彻底暴露出来”，针对移民的思想顾虑，依靠积极分子，加以说服教育。树立典型也是宣传的重要方法，加大力度宣传积极的典型，并将威信高的积极模范人物及时吸收到宣传队伍中来，不断扩大宣传队伍。而对思想不通的户及个人则采取分户包人的方法，做专门思想工作，对态度消极的干部则进行了批判和教育。同时为了保证移民宣传动员不受影响，党委加强了治安保卫工作，用阶级斗争方法，掌握“地富反坏”四类分子的活动，警惕他们的破坏、捣乱、造谣和挑拨离间，大力追查和彻底粉碎坏分子的阴谋活动，加强对他们的管理与教育。这种宣传策略给移民造成无形的压力，从而推动移民工作。
同时政府还进行了极为夸张的宣称，他们向农民允诺迁出后 是“楼上楼下，电灯电话，吃面包鸡蛋糕，那地方出花生大枣，随便吃，只要你有牙口”，而且安置地有“三好”：房子腾好，炕搭好，门窗修整好。移民到后生产安 排好,马上投入生产,生活用品(包括蔬菜)准备好。安置地公社和农民会帮助移民重建家园，解决生产生活中的一切困难。
这种荒诞的空头支票自然是不可能兑现的，移民们在到了安置地后立刻发现他们是被插花般的住在了安置地居民户中，每户只能分到至两间房屋，而在移民前他们一户普通有五六间房。普遍存在的房少、人多、居住拥挤的问题使得公爹儿媳、男女老少住一间的情况大量存在，而且安置地腾给移民的房屋大部分质量不佳，夏季漏雨和坍塌的情况甚多，使移民惶恐不安。
县委原计划在两年内给移民建房3万间，但当时以水库工程建设、大炼钢铁为重，大批人力、物力被平调出去，移民建房工作未受重视，至1961年春季建房数量还不到8000间，大批移民居住问题无法解决。而已经建成的房屋也是一种奇怪的“排子房”，起一排有15-20间，要安置几户居住，有的一排房子只有一个烟筒，一家烧火户户冒烟，有的“排子房”距离很小，没地方夹厕所和饲养家畜家禽，群众深感不便和不满。[6]
在其他财产补偿上，移民们原本土地十分充足，每户平均达17亩，每人3.5亩左右，但在迁出后分到的土地普遍存在人多地少、土薄、分配减少的情况，在1962年据117个生产队汇报，平均每人只有土地1.3亩，而且移民分到的土地多为质量欠佳的沙土。这直接导致移民的口粮与人均收人指标都出现下降。在1958年前密云县为余粮县，年人均口粮在360斤以上，而水库建设后年人均口粮减至260斤，一些余粮队变为缺粮队，生活水平明显下降。
面对着宣传与现实的巨大落差，一部分移民开始了自行的返乡之路。1961年3月3日晚7时，住密云县城关公社堤辖庄、宁村，住太师屯公社太师庄、芦各庄、芦头村，以及塘子公社张家庄、金山子村等各村大量移民自发结队，赶着大车，带着行李、干粮、工具等跑回水库未淹没区，搭窝棚、挖土洞。同一天晚上，住程庄的百名移民找到县委常委张万江，要求回库区庄禾屯，张万江耐心说明了不能回去的道理，并答应研究解决问题后才散去。[7]据统计一周内全部返迁人数超过2000人。
返迁事件当晚，密云县委就派各公社第一书记、县委农村工作部干部等负责同志前往劝阻各公社和各村返迁的移民，北京市委委员王宪、密云县委第一书记阎振峰等市县领导干部也连夜赶到公路上进行劝阻，密云副县长赵品芝甚至跟随移民一夜，边走边劝。这些自发返迁的村民一般一家有一两个好劳动力，希图回到库区重新耕种没有被淹没的田地。面对密云县委的劝阻，移民表示坚决不回头，劝阻无效，没跑的也动摇观望。
移民在返迁问题上态度坚决，并形成移民内部纪律与特殊诉求表达方式，如陈各庄移民有四项纪律——“不经允许不准回来；不准叫苦；不准投亲靠友，不准单个行动；不准报头目人”；又如山安口移民见到干部，40多人集体“跪下、涕哭、诉苦、哀求”，诉说迁出两年的苦，哀求政府批准他们回库种地和谋出路。移民干部携带粮食物资、医疗用品等支持已返回库区的移民生活，帮助老人、小孩找房子。移民除接受借粮食外，其他概不接受，有病不治，找房不住。移民代表不和干部讲条件，只要求一条：批准种地，在库内重建家园。
移民返迁事件发生后，直接惊动了北京市委与中央，最终协调的结果是允许农民们继续耕种库区内的未淹地，同时将密云县从“余粮粮”改成了“缺粮县”，从外面调剂了一部分粮食资助农民，北京市委也出面安排对农民的财产进行退赔、建设生活用房等措施。
三、城镇移民的窘境
再以当时的古田溪水电站移民为例，作为一五计划的重点建设工程。1951年3月1日，古田溪一级电站一期工程正式动工，其建成后的正常水位为382米，这数字以下的地区将形成水域面积37.65平方公里，最大蓄水量达到6.41亿立方米的水库，将淹没古田县城及附近乡村。县城必须搬迁。据统计古田水库建成后淹没城关、平湖、吉巷三个公社四个街12个大队的59个自然村，计8091户，43154人，占全县人口20.09％，土地37667亩，三定产量16131700斤，占全县产量14.28%，房屋762802平方米(包括附属物)。
为了安置库区内的非农业居民，古田县决定将县城迁至距离县城西南方向9公里的罗华庄园里。1957年10月，福建省二建公司1000多名职工从南平前来古田承建新城，在“大跃进”、“放卫星”、“比赶超”口号下，他们昼夜抢建，突击施工，到1958年底新城建设就大体完成，历时不过一年两个月。整个新城总造价6691603.33元，各类型房屋1044幢，平房计417幢，楼房627幢。
由于工程赶进度和出于节约土地的考虑，这座移民新城的建设非常保守，市政公共设施落后。确定的新县城面积只有0.58平方公里，与旧城0.9平方公里的面积相比减少了约40％。为了尽量少占用农田，新城区的中心并未按原先的几个方案安置在地势开阔平坦的平原地区，而是将城区尽量移往山坡地区。当时新城选址的调查队还认为古田的经济资源不足，交通闭塞，缺乏发展中小工业企业的条件，所以就确定了古田新城区的定位是以地方工农业生产为主的小城市。这一规划虽然在短期内为国家节约了投资和农田用地，但在未来的发展中，却使得古田县城的发展方向保守滞后，阻碍了古田整个城区的扩建、县城的后继发展。
新城的城区建筑除主要街道两边的政府大院建筑物外，大部分都是单层土木结构，人均住房面积小。到了1970年代古田城区的人口增加了一万多人，但是城区95％的建筑都是1958年所建，住房日趋紧张，导致居民普遍违章加层、搭建，使得市政设施严重超负荷，市容市貌受到很大的影响。新城区的道路狭窄，影响了城市发展后交通和工程管线的埋设。城区干道(包括两旁人行道各2.5米在内)宽度仅13米，路面是碎石路面，下雨时路面泥泞难行。公共文化设施缺乏，1950年代迁新城时，因片面追求“大跃进”的高速度，群众文化娱乐场所被认为是不重要的工程而全部被取消。1958年，在新城西北建古田县人民体育场，占地面积32亩，场内建有400米沙土田径场。直到1960年后才陆续建造了分布在十字街周围的县影剧院、文化宫等大跨度砖混结构的建筑。
移民们入住后遇到的第一个问题就是新建房屋质量非常低、配备设施差。新城的建设任务原来预计三年完成，但在“大跃进”的形势下，省二建公司用一年两个月的时间就完成了，为此取消了许多当时认为不重要的工程，古田移民把高速建成的新城房屋称为“卫星厝”。在超常规速度施工的情况下普遍出现了偷工减料，建设新城的材料主要来自旧城房屋拆下来的废旧材料。据统计新城建设共利用旧木料17267.6立方米，旧砖633万多块，旧瓦1572万片，旧石料3643立方米。[8]
居民的房屋都是双层或单层土木、板木结构为主，砖木结构非常少。土木结构房屋以毛竹片、板条为骨架作假墙。移民中广泛流传着一个笑话：“当时国家领导人朱德曾来古田视察，站在高处眺望古田，以为一排排低矮的土木房屋是猪圈，称赞古田的畜牧业很发达。”
另外居民的饮水也困难重重，新城规划中没有对城市供水问题进行深入调查和长远考虑，仅将水井和山泉水作为城市用水，自来水厂以毛竹管道从城北郊的沽洋里、东部的赖厝里等地引山涧之水至新城，作为新城的临时供水，导致了新城水源缺乏，每年旱季县城有1/3的居民经常断水。此外移民的住房面积小，非常拥挤不堪。据统计移民前每人平均住房面积28平方米，移民后人均居住面积9.56平方米，旧城后靠住房更紧，每人只平均7平方米。移民前县城人均用地52.5平方米，移民后减为23平方米，减少了将近30平方米，远远不及国家规定的城镇居民人均用地最低标准60-90平方米的一半。
这批移民的补偿标准也是非常低下，新城居民房屋分配是依据房屋补偿金额和随城居民人口数以及新建房屋总面积进行分配。政府对旧城淹没的房屋补偿采取了原拆原建、买旧修理和新建三种方法，按照移民原有房屋结构和新旧程度，以间为单位，分类分等予以评议补偿，经群众自报公议，根据的原则是“多房多补、少房少补、无房不补”。在丈量房屋时，因指标过低，未按建筑面积丈量，只是丈量了使用面积，遗漏了大厅、走廊、天井等面积，导致计算房屋淹没面积时数值偏低，补偿标准也下降。“随城人口中，文胜、文兴、青云、文河四个街道的有房户共5974户，人口共计10401人，占随城居民人口总数(12526人)的83％，淹没的旧屋面积为208087．51平方米，补偿金额为1992544．71元，平均每平方米补偿仅9.5755元。新建居民房屋总面积104996.70平方米，约为旧城房屋总面积的一半，移民每人的居住面积仅为8.38平方米。”
随城人口中，文胜、文兴、青云、文河四个街道尚有无房户共492户，2125人，占随城人口总数的1/6。至于整个库区，据统计城关居民淹没的房屋面积为40.7万平方米，补偿金额为221万元，平均每平方米补偿5.44元。城关机关单位淹没的房屋面积为15.8万平方米，补偿150万元，平均每平方米9.76元。农村淹没的房屋面积为65万平方米，补偿288万元，平均每平方米4.43元。
由于房屋补偿明显偏低，对于原房破旧及无房，且房屋的折旧标准不足复建最低限度房屋的移民户，有钱的要自己筹钱买房，没钱的租借房屋居住，最后无法解决住房的再呈报上级批准，由移民经费酌情照顾修建最简单房屋居住。就地后靠移民户的房屋赔偿，按照原拆原建利用旧材料的原则，补偿的范围仅限于原屋拆卸工资、材料搬运费和再建的工资。
1958年移民补偿方案，规定古田水库移民补偿费按每人350元，总数共计11595千元上报，在进行二期水库移民时，有关部门认为在移民时应尽量购买旧房，新城房屋的修建尽量采用旧料，于是就把移民费从每人平均由350元降到了290元，由于标准一降再降，对无需使用的公共建筑就不予补偿，各级机关、团体、学校、宗教及各企业、事业部门的房屋都按原有房屋估新折旧，计价进行补偿所得的款额由政府安排统一建造房屋。田间肥料厂、猪牛栏、厕所、粪房、砖瓦窑、磨坊、灶等建筑物根据工料建造情况，使用年限和新旧程度进行分类分等补偿。
土地补偿原定是按三定产量(定产、定购、定销)和两年总产值进行补偿，但在实际执行时就缩水到按一年半总产值进行补偿，且补偿款额归集体所有。专用菜地按同等土地三定产量补偿一至三年半的收成，有缴纳农业税的垦种蔬菜基地按同等土地三定产量补偿。土改保留未分的机动土地及个人赠给农业社的土地不予补偿，不从事农业生产且不以土地来维持生活的移民(主要是手工业者)不予补偿。水库淹没地区的林木、果园、经济林一般通过评定年产量补偿一至三年不等，以户计算、以合作社为单位发放补偿费，再以社员人数平均分配的办法，由乡移民委员会负责将每个社员应得的补偿费转给接受移民的安置区农业社，作为生产资金。这种补偿方法对群众的集体和私有财产进行了较多的平调。其时有人算了一笔账，对偏低的移民补偿作了形象的比喻：“整整搬迁一座县城及三个公社的费用，只相当于一座闽江宾馆的造价，只及古田溪水电站半年的收入。”
四、移民的反抗与退湖还田
在特殊的历史时期，移民安置工作十分粗糙，造成了许多的移民遗留问题，随后到来的经济困难又使移民的生活更加恶化，被逼无奈的移民们只能奋起抗争，引起了不小的风波。
1958年，江苏省根据沂沭泗流域规划，把平原湖泊骆马湖改建成了常年蓄水库。骆马湖改建水库工程迫使12.2万余沿湖人口迁移他乡。这些移民在安置后遇到了许多严重的问题：一是安置区多为土地贫瘠、生产力相对落后的地方，使移民生产、生活较原有水平大大下降，甚至长期不能摆脱贫困。二是移民突然置身于陌生的环境，生活上不适应，耕作制度上不习惯。三是移民大量占用安置区的土地资源，使安置地区人口过于密集的矛盾激化。四是赔偿、安置的标准太低，移民无法恢复或发展生产，对前途感到渺茫，思乡情结日益浓烈。
淹没的湖区原有房屋57672间，其中宿迁县47740间，新沂县9932间，在1958年夏季就被全部拆除。而被迁移之后没有分配到新房的移民只能四处寻觅安身之处。有的借住在原住民家里，有的自己搭茅草屋，甚至还有人住在公共牛棚、猪圈里。例如来龙公社单独建制的4个大队，共1443户6100人，几年来只盖了2303间房子，尚有436户1950人没房子住。其中耿陈大队共有336户1497人，整个大队一共新盖了326间房子，仅安排了59户265人居住，其余277户，有的老少三代挤在一间茅草屋里，有的借住在别人家里，还有84户389人没有地方住。[9]
移民们面对的不仅是住房数量严重不足，即使是建成的房子，也有部分不能居住。因为大部分房子是用茅草搭建的，其墙基不稳、苫草不足，部分房屋遇雨便倒塌。据1961年的不完全统计，宿迁县移民区已建的13000多间房屋，几年来已倒塌3000多间，还有5200多间的土墙倒塌，成为危房，大部分露天漏雨、没有房门。
当时的一份调查报告份将安置区的景象描述为：“远看光秃秃，门前无树，屋后无烟；近看房屋一条龙，山门棚丁头屋；盖了不少房子，歪歪斜斜，有倒塌危险，有生命安全的危险；进屋子，屋面四壁因家中置地锅，熏得漆黑：无门无户的为多数”。
除开住房之外，湖区移民的生活也陷入了窘境，当时搬迁工作是由移民自己完成的，他们自带行李，三五成群地步行到安置区。由于时间紧迫，又没有运输工具，房料、柴草、农具、家具等搬运困难的家当，就被卖掉或烧掉了，其余的被平调，用于各种“大办”，所带走的生产、生活资料所剩无几。据宿迁县1962年春对10个移民大队的重点调查，原有的1000多辆大车基本没有了，中小型农具仅剩11798件，比原来减少了74％。
农具的缺乏严重影响了农业生产，加之当时正处于经济困难时期，爆发的饥荒使移民的生活雪上加霜。骆马湖区原有耕地面积32万多亩，大部分种植三麦，虽经常遭受水灾，但每年收成尚能糊口。而骆马湖蓄水以后，32万亩耕地全部淹没，移民安置后需要改种水稻。而当时江苏的“旱改水”正处于起步阶段，由于经验不足加上条件困难，水稻单产仅100斤左右。这使得移民们的口粮标准大大降低。
例如长安大队1957年时人均口粮400斤，1961年突降至189斤，减少了52.8％，当时迁出后单独建队的14个生产大队，只有皂河公社龙岗大队能够自给的，其余大队均不能自给，需要国家救济。同时移民与原住民之间的矛盾也异常尖锐。骆马湖水库工程，淹没了48万多亩土地(骆马湖改建水库时淹没了45.3万亩，后因蓄水位的调高，又淹没了32408亩土地）[10]，直接造成全县耕地面积的大量减少。由于没有新垦荒地，移民分得的土地全部都是从原住民原有土地中划分出来的，造成双方矛盾激化。
数年间困难的生活，令骆马湖移民将自己的遭遇归咎于骆马湖蓄水，加之对故土的思恋，产生了一种“骆马湖蓄水得不偿失”的说法，纷纷要求退水种麦，在1962年前后一股退库还田风应势而起。事实上从1960年起，骆马湖移民就进行了多次上访。省委办公厅来信组一个月内接连收到了19封有关骆马湖水库问题的上访信。上访信清算骆马湖蓄水的弊端，一致要求改回耕地种粮食。
新沂县还出现了集体上访。棋盘公社的加友、大墩、毛林、柳沟、筛子、张庙等6个大队，选取了9个代表乘车前往南京请愿。途中请愿代表被连云港市公安局一警察发现，次日行至徐州时，被民政处劝阻，后由新沂县委派员领送回了原籍。临行前9位代表反复请求，说他们请愿的路费是由全体社员卖鸡蛋凑起来的，这次请愿寄托了全公社的希望，请求省委帮助他们解决生活上的困难，恢复骆马湖一水一麦。
当时不仅普通群众对骆马湖蓄水怨声载道，部分干部也对兴建骆马湖水库的利弊也产生了怀疑。1962年夏，省委委派农村工作部组成骆马湖调查组到宿迁进行调查。调查队在目睹了骆马湖移民的生活处境后，对水库的遗留问题深有感触。在之后《关于骆马湖蓄水后遗留问题的调查报告》中调查组提出了两条解决途径：一是将骆马湖全部放水，恢复“一水一麦”，但这个方案将使已做工程全部作废，代价太大，故主张第二个方案，既“部分蓄水，部分种麦”，即将骆马湖水位控制在20米以下，沿湖20米以上的地区圈圩种麦。
但省委考虑到骆马湖蓄水是关系到淮北几个县发展农业生产的大问题，不能废库。而为了解决移民问题，省里则提出了一个“湖中湖”的折中方案。所谓“湖中湖”，就是在骆马湖上洼地圈小湖蓄水，小湖以外较高湖区，将原有圩区堤进行修整，加高培厚，圩内土地留作耕种。1962年10月13日，淮阴专署农水处确定在骆马湖地面高20.5米处圈四个圩，计土方56万立方米，面积57.1平方公里，耕地7.6万亩，围垦工程原计划在1963年3月中旬竣工。但因骆马湖地区地势低洼，施工难度大，加上民工生活困难，“湖中湖”施工进度缓慢。到1963年5月中旬，四个圩区土方才全部完成。恰在此时沿中运河、废黄河、骆马湖一线普降大暴雨，湖水位迅速抬高，“湖中湖”新建的圩堤全线溃决，四个圩区全部淹没，因正值三麦抽穗时，7万多亩三麦颗粒无收。“湖中湖”正式宣告失败，从此没有人再提骆马湖退库还田的问题了。